环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界

环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界

环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界李传轩基于“不告不理”的消极司法理念，原告在环境诉讼中占有非常重要的地位，掌握着发动环境诉讼、实现相关环境权益的司法救济和促进环境保护的钥匙。由于环境诉讼不仅涉及到私人环境权益救济，还涉及到环境公共利益的保护，环境诉讼中的原告问题更趋复杂和困难。其中最为关键的问题就是原告的起诉资格应当如何设定。在环境诉讼中，涉及到刑事犯罪问题主要是由检察机关提起公诉，其原告资格问题相对简单，不在笔者探讨之列。一、问题的提出：狭隘的原告资格关于侵权案件中的原告资格，无论是民事侵权还是行政侵权，传统诉讼制度都将之限定为“直接利害关系人”，即只有与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起诉讼。这一规则是受传统“诉之利益”理论影响而形成的。即原告必须具有与诉讼直接相关的实体性权利，并且这种权利受到了实质侵害，才有资格提起诉讼。目前我国的环境诉讼中，无论是环境民事诉讼还是环境行政诉讼，都是坚持这一理论及做法。比如，我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，并在第41条进一步规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；尽管《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定将行政诉讼原告资格的范围进行了一定扩展，但仍要求与具体行政行为有法律上的利害关系。在实体法方面，我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但其后的法规中，并没有将此条控告权具体化，比如公民诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题，因而在实务中也无法根据这一条提起诉讼。[1]“直接利害关系人”的原告资格要求无疑能够预防诉权滥用问题，节约有限的司法资源。但在环境侵权纠纷这类新型案件的处理中，传统规定已受到司法现实的严峻挑战，暴露出起诉主体范围过于狭隘的弊端，无法满足环境权益救济和生态环境保护的特殊需要。一般认为，基于生态环境与自然资源的特殊属性，环境利益不仅具有私益属性，还具有强烈的公益属性，许多时候环境私益和环境公益还存在着竞合状态。对于环境侵权行为来说，由于环境侵害的间接性、隐蔽性和潜伏性，在许多情况下并不存在直接的和具体的受害人，而间接利害关系人不符合传统原告资格的规定，无权提起环境诉讼，其受到侵害的个人环境权益也就无法获得司法救济。尤其是涉及到环境公共利益遭受侵害的时候，比如大气的污染、气候变暖、野生动物的捕杀和森林的过度砍伐等，往往没有特定的受害者，按照传统的原告资格要求，这类侵权案件显然无法进入司法程序加以解决。在具体诉讼实践中，个人环境权益或环境公共利益受到侵害，因受既定的原告资格限制而无法提起相关诉讼的案例近几年来在我国不断涌现。比如，2003年2月杭州市民金奎喜就西湖风景区建无关项目状告市规划局，被法院认定为不具有起诉资格而不予立案；[2]2003年12月杭州市民陈法庆告浙江省政府和浙江省环保局行政不作为案，法院以环境污染跟原告没有直接的利害关系为由裁定不予受理。[3]综合观之，“直接利害关系人”这一狭隘的诉讼资格规定不仅排除了环境侵权中广泛存在的间接利害关系人的起诉资格，阻碍了对被侵害环境私益的充分救济，而且也使得许多没有特定受害人的环境公益侵害行为无法受到司法制裁。为了有效发挥环境司法制度救济环境私益和环境公益、保护生态环境的“最后防线”功能，如何因应环境司法实践要求，在环境诉讼中适当扩展原告资格，已成为我国环境诉讼制度发展的全新问题。二、环境诉讼中原告资格的扩展：多元起诉主体的引入根据环境侵权的特点和司法实践的需要，放宽对原告起诉资格的限制，已成为许多发达国家环境诉讼制度的发展趋势。发达国家原告资格的扩展，不仅放松了对传统环境私益诉讼中起诉资格的限制，还诞生了一种全新的诉讼形式——环境公益诉讼。考察国外环境诉讼的最新发展，可以说，用新的诉讼方式来满足新的社会要求，比较研究证明了它绝不是孤立现象，而是一种更具广泛性的全球现象。[4]这种广泛的原告资格放松趋势，以及对环境公益诉讼的创设，一方面有着直接的理论依据，比如“私人检察总长”理论、“环境公共信托”理论等；另一方面也是基于对环境法的社会本位、环境权的社会属性的充分认知，超越传统诉讼的思维窠臼，将环境诉讼全新定位为一种社会性诉讼，其不仅包含传统环境私益诉讼的内容，还包含了环境公益诉讼的内容，并根据环境诉权社会化的内在要求，引入了多元化的起诉主体。对于中国的环境司法而言，借鉴国外成熟经验，适当扩展原告资格，引入多元化起诉主体，并建立环境公益诉讼制度，是必然的发展方向。（一）公民、法人或其他组织在环境诉讼中，原告资格如果局限于“直接利害关系人”范畴，对于众多的具有间接利害关系的公民、法人或其他组织而言，其个体环境权益以及环境公共利益就不能获得司法救济，有关环境侵权行为也无法受到司法制裁。为解决这一问题，许多国家大大放宽了对公民等主体的起诉资格要求，最典型的就是美国。美国将其发展出来的“私人检察总长”理论和“环境公共信托”理论等运用在环境司法之中，于20世纪70年代建立了公民环境诉讼制度，赋予“任何人”以原告资格。“私人检察总长”理论的核心内容是法律可以授权公民或组织为维护公共利益而提起诉讼，被授权的公民或组织就相当于检察总长，发挥同样的功能。[5]“环境公共信托”理论是萨克斯教授提出的，主要观点之一是公民环境诉讼能够对政府行使基于公共信托而被赋予的环境公共财产管理权进行监督。[6]根据上述理论，美国在《清洁空气法》中首次规定了着名的公民环境诉讼条款，授权“任何人”都可以自己的名义对任何违反环境法的行为提起诉讼，即“任何人对任何人的诉讼”。类似条款还在《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《资源保护和恢复法》和《濒危物种法》等环境法律中相继制定。（注：The Clean AirAct，42 U. S.C.，7604（a）；TheCleanWaterAct，33 U. S.C.，1365（a）；TheToxic SubstancesControlAct，15 U. S.C.，2619（a）；The Resource Conservation and RecoveryAct，42 U. S.C.，6972（a）；The Endangered SpeciesAct，16 U. S.C.，1540（g）；and so on）一方面，成文法上的规定将原告资格大大扩张；另一方面，司法实践中的判例又进一步丰富和诠释了原告资格的内涵。在1972年塞拉俱乐部诉莫顿案中，联邦最高法院认为，只要有关利益受到“事实上的损害”即可享有起诉资格，包括审美的、环境的或经济利益受到损害。[7]1992年的鲁坚诉国家野生动物联盟案[8]和2000年的地球之友诉兰德劳环境服务公司案[9]等重要判例，进一步对公民环境诉讼的原告资格进行了或紧或松的解释。应当说，美国公民环境诉讼的主要属性是公益诉讼，它包含了我国的行政诉讼与民事诉讼两大诉讼领域，且包含了部分私益诉讼的内容，[10]其关于原告资格的规定跳出了“直接利害关系人”的理论窠臼，对我国环境司法中原告资格的扩展有很大的借鉴意义。具体而言，为充分救济环境污染等侵权行为所损害的环境私益与环境公益，我国环境司法不仅应扩展环境私益诉讼中的公民等主体的原告范围，还应创立新的环境诉讼形式——环境公益诉讼，将原告资格进一步放开。首先，对将环境私益诉讼中公民、法人或其他组织的原告资格要求放宽为“利害关系人”，包括直接利害关系人和间接利害关系人。如此，许多没有直接受害者的环境侵权行为也能受到司法制裁，其间接受害者的环境权益也可以获得司法救济。其次，在现有的环境诉讼制度基础上，创立环境公益诉讼，专门用来解决环境公益受到侵害的司法救济问题，并将其中的原告资格设定为“任何与环境公益有一定关联的公民、法人或其他组织”。只要能够证明某一环境公益受到了“事实上的损害”，即可提起诉讼。（二）检察机关环境公益诉讼的产生，是基于以个人利益保护为中心的传统诉讼形式，无法满足对环境公益进行充分司法保护的要求这一现实。而无论大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常都被认为是各种公共利益的代表。因此，赋予检察机关以原告资格，是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。美国公民环境诉讼中，具有起诉权的“任何人”就包括检察官。尤其是在大陆法系国家的环境公益诉讼中，检察机关的起诉主体地位可能更为重要，在提起环境公益诉讼方面发挥着更大的作用。德国《行政法院法》确立了检察官在行政诉讼中的公益代表人制度，并规定为维护公益，检察官可以提起任何行政公益诉讼，而此处的公益包含环境公益。法国新《民事诉讼法典》规定，检察机关可以“代表社会”的名义，以“主当事人”或“从当事人”身份参加公益诉讼。[11]我国检察机关作为社会公共利益的代表，对民事诉讼和行政诉讼依法享有法律监督权。在环境公益诉讼中，检察机关应是当然的原告主体。这不仅是基于其公共利益代表的法律定位，更是因为检察机关拥有提起并有效参与环境公益诉讼的资源和能力。也有学者对于检察机关的原告资格持怀疑态度，[12]笔者认为，鉴于我国环境公益维护之艰难现实，赋予相对强势的检察机关以原告资格，对推进环境公益诉讼的实际运行很有必要。事实上，检察机关提起环境公益诉讼在我国已经实现了实践中的突破。2003年4月山东乐陵市检察院诉金鑫化工厂环境污染案[13]、2008年12月贵阳市检察院诉熊金志等人破坏生态环境案[14]等都是有益的尝试。（三）环保团体（NGOs）环保团体是以生态环境保护为设立宗旨的社会性非政府组织，自20世纪中后期以来迅速成长，成为世界环境保护运动的重要力量，对环境立法和环境司法的发展起到了关键性的推动作用。美国、德国和日本等发达国家都在不同程度上赋予环保团体以起诉资格。在各类环境诉讼中，环保团体的身影十分活跃，许多重大而着名的环境诉讼案件都是由其提起的。美国对环保团体的起诉资格要求比较宽松，只要正当成立，能证明与案件有一定利益关联（无需直接利益关联）以及存在事实上的损害，即可提起诉讼。但在德国、法国等欧盟国家中，对环保团体的原告资格则有着种种限制，主要包括注册或认可的要求、存续时间要求、活动范围要求、组织目标要求、以已经参与行政程序为前提的要求、非营利性要求等方面。[15]从国外环境公益诉讼的实践发展看，环保团体已成为十分重要的社会性起诉主体。环保团体在我国也随着全社会对环境保护的重视，经历了从无到有、蓬勃发展的过程。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3539家（包括港澳台地区）。[16]实践中，许多环保团体发动公益诉讼、维护环境公益的愿望十分强烈，但囿于现行立法上的相关障碍而无法实现。这一现实困境严重削弱了环保团体参与环境保护法治的意愿、工具和力量，大大限制了其在促进我国环境正义实现方面的积极作用。我国应当借鉴欧美国家的经验，高度重视环保团体对于环境法治文明建设的重要意义。在立法上，应修改现行有关诉讼立法，建立环境公益诉讼，并将符合要求的环保团体确立为重要的原告主体；在司法中，也应营造便利于环保团体提起公益诉讼的程序机制和氛围。（四）政府环保部门政府环保部门依法肩负着国家环境管理和保护职责，同样是环境公共利益的法定代表主体。在环境公益诉讼中，尽管并不常见，但政府环保部门往往也可能成为原告主体之一，扮演起诉者角色。通常情况下，政府环保部门可以通过行使行政职权、采取各种行政手段来保护环境、防止环境侵害；但行政权力亦有其作用边界，无法应对所有环境违法行为，尤其是对环境损害补偿问题力不从心。因此赋予环保部门起诉权有助于弥补其行政手段的不足，以更充分地维护环境公共利益。从起诉能力看，环保部门具有环境保护方面的专业知识和技术力量，在搜集证据、测算环境损害上拥有巨大优势，能够很好地实现诉权。在美国公民环境诉讼条款规定中，包括联邦环保局在内的环保部门同样属于可以提起诉讼的“任何人”中的一员。在许多欧盟国家中，虽然实际案例不多，但环保部门的原告资格同样被法律认可。在我国现行环境诉讼中，环保部门的原告资格缺乏明确规定。但我国《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这一规定为海洋环境主管部门提起民事诉讼提供了实体法上的基础。在司法实践中，贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司环境污染案，[17]则是我国环保部门提起环境诉讼的初步尝试，并取得了良好效果。当前我国环境诉讼制度发展完善的一项重要内容，就是在立法中进一步明确赋予环保部门以起诉资格，以最大限度地保护生态环境和自然资源。（五）其他起诉主体环境诉讼中的起诉主体除了上述几种之外，一些国家还赋予了自然物和后代人以起诉资格。自然物作为原告提起诉讼是生态利益中心主义的充分体现，也是自然权利论的重要内容，使自然物从传统的客体地位转变为主体，从而拥有了自己的独立权利。这可谓是当前世界环境诉讼制度最为激进的变革，纵观各国环境诉讼发展历史，仅在美国、日本等部分国家曾以判例的方式存在过。美国首先在1978年田纳西流域管理局诉希尔案中确立了“不会说话的小鱼”的权利，[18]进而在1981年帕里拉鸟诉夏威夷土地自然资源局案中承认了帕里拉鸟的原告资格。[19]后代人的原告资格源自于代际公平理论，即“不在场”的后代人也对自然环境公平地享有同样的权利。因此，当自然环境受到侵害危及后代人的发展时，他们有权提起诉讼。后代人的起诉权通常是由当代人代为行使的。最为典型的案例是，1993年菲律宾的45名儿童代表当代及其下一代向法院提起诉讼，指控政府环境管理部门所签发的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，并被法院所肯认。[20]对于我国环境诉讼制度而言，美国等国家已有的赋予自然物和后代人原告资格的判例及其所表征的生态利益中心主义，应当予以充分关注和研究，也可以将之预设为未来发展的方向或选择而进行探讨。但就目前现实情况看，无论是环境实体法还是环境诉讼法，其理念和制度都尚未发展到这一阶段，无法支持类似的做法。三、原告资格扩展的边界：中国语境下的合理限制由前所述，我国环境诉讼中的原告范围应当扩展为公民、法人或其他组织、检察机关、环保团体和政府环保部门等主体，以充分维护环境公益与私益。但原告资格的扩展显然不能是无限度的。否则，过于宽泛的原告资格很容易导致滥诉的发生、司法资源的浪费使用等问题，反而达不到充分保护环境权益的预设目标。因此，在进行扩展原告资格的同时，也应根据中国的环境司法实际，对有关原告主体的起诉资格进行合理限制。（一）对公民、法人或其他组织起诉资格的限制尽管在环境诉讼中公民、法人或其他组织提起诉讼不应当再要求与环境侵权行为具有“直接利害关系”，但并不意味着可以无条件地任意起诉。即便是原告资格十分宽松的美国公民环境诉讼，在立法上规定了高度自由的起诉权之后，司法实践中的诸多判例也都对之进行了限制性解释，为原告资格划出了合理边界。比如，1972年塞拉俱乐部诉莫顿案中提出了具有“事实上的损害”的要求；1992年鲁坚诉国家野生动物联盟案则对原告资格进一步严格限制，要求有关损害必须是“具体的和特定的”、“真实的或迫近的”，损害与被诉行为之间有一定的因果关系，以及这种损害必须是可以救济的；[21]而2000年发生的地球之友诉兰德劳环境服务公司案，则对原告资格要求予以适当放松，不再严格要求有关损害的特定化和因果关系的程度。[22]在德国、法国等欧盟国家中，对公民个人起诉资格的限制甚至更为严苛。我国司法实践中一向有着“厌讼”传统，加之社会法治基础的薄弱、权利意识的不彰以及现实中原告的弱势地位，滥诉问题似乎不应成为我国环境诉讼原告资格制度设计的主要考虑。但为了提高环境诉讼的质量，同时考虑到我国环境法治化程度尚不发达，还是应当对公民等主体的起诉资格加以适当限制，而不能将起诉条件一下子从“直接利害关系”放宽到“间接利害关系”。具体而言，除在环境私益诉讼中要求原告应当具备“间接利害关系”外，在环境公益诉讼中环境公益所遭受的“事实上的损害”应具有现实性或高度危险性，该利益应当具有实体法上的依据，而且原告与该利益应有合理关联。（二）对检察机关起诉资格的限制对于受害人为不特定多数人或整个社会时，检察机关提起诉讼具有自身的优势，对其原告资格的具体内容上一般不应限制，需要限制的方面是起诉权的行使。一方面，检察机关行使起诉权时应当遵循地域管辖和级别管辖的规定，合理提起诉讼；另一方面，检察机关承担的应是补充性起诉职责，只有在受害人、环保团体或政府有关环保部门没有及时起诉，以及有关主体经检察机关督促起诉后仍不起诉的情况下，才能提起补救性的环境诉讼。如果已有其他主体提起诉讼或有提起诉讼的意愿，检察机关更应承担的职责则是支持起诉或督促起诉。在起诉主体的序列里，检察机关应处于消极、劣后的位置。（三）对环保团体起诉资格的限制我国环保团体当前正处于快速发展的初级阶段，数量可观但良莠不齐，不是所有的环保团体都能充分代表环境公共利益，或有效展开环境公益诉讼。(www.ixbw.com)为保障起诉质量和诉讼效果，在对环保团体进行规范管理、积极培育的同时，还应对其起诉资格予以相应的限制，确保其环境公益的代表性和做好诉讼工作的能力。对此，我们可以借鉴德国等欧盟国家的有关经验设置具体的要求。首先，提起诉讼的环保团体应当是合法注册的非营利性组织；其次，该环保团体应当设有明确的环保公益目标和宗旨，并且与诉讼中涉及到的环境公益相吻合或相近似；再次，环保团体应当设立2年以上，具有较为完善的组织结构，并具备一定的环保工作经验；最后，环保团体的主要活动区域和环保工作范围应当与其所起诉的环境侵权行为有着一定的关联度。（四）对政府环保部门起诉资格的限制在我国当前的权力体系运行中，毋庸否认的是行政权力居于主导性地位，行政机关相对较为强势，并具有自我扩张的冲动。因此，为防止政府环保部门职权的过度扩张，会危害到社会权力博弈的有效率均衡，必须谨慎限制其在环境公益诉讼中的起诉权，确保这一权利被合理行使。首先，环保部门应当坚持相关性原则，只能对与自身环境管理职责相关的环境侵权行为提起诉讼，比如海洋环境行政主管部门只能对海洋环境侵权行为提起诉讼。其次，环保部门的起诉权应限于民事公益诉讼，只能对既有行政手段无法解决的环境公益损害赔偿问题提起诉讼。再次，环保部门应当遵循必要性原则，只有在确有必要时才能行使起诉权。此外，环保部门在其起诉权的具体行使过程中必须保持诉讼行为的正当性和规范性，诉讼中一般不得与被告人进行和解，以确保环境公共利益的充分保护。