基于新公共管理的政府应急管理机制的思考

摘要：提升政府应急能力是新时期加强党的执政能力建设的一项新要求，科学高效的应对突发事件，完善政府应急管理机制是当前政府改革攻坚的一项重要任务。文章以新公共管理为视角，详细阐述了新公共管理的内涵和政府应急管理机制的含义，系统分析了当前政府应急管理机制面临的现实困境，结合新公共管理的理念及其适用性，对完善政府应急管理机制提出了一些建议。 　　关键词：新公共管理；政府；应急管理；机制；突发事件 　　 　　2007年8月全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，我国在应急管理方面取得了长足进步，同时，党的十七大提出"深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会"，并要求"完善突发事件应急管理机制"。但目前我国行政应急起步较晚，政府应急管理体系不完善，在应急管理过程中必然存在一些问题，何以应对是当前我国政府面临的严峻挑战。 　　一、新公共管理视域下的政府应急管理 　　新公共管理作为一种新的理论范式对当前我国政府机构改革提供了借鉴意义，也为政府应急机制的研究开创了新的视野，伴随社会转型和体制转轨我国进入风险社会，加强政府应急管理迫在眉睫。 　　1.新公共管理的缘起及内涵 　　新公共管理的诞生有着深刻的社会历史背景：首先，政府规模的扩大,政府角色的膨胀。其次，传统官僚体制的弊端不断暴露。再次，经济全球化的趋势，新技术革命尤其是信息革命对政府管理提出了严峻挑战，为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能。"新公共管理"最早是由胡德于1991年在一篇名为《一种普适性的公共管理》的文章中提出的，伴随全球化、信息化、市场化、知识经济化以及西方各国政府管理改革逐渐得到发展，它主张采用商业管理的理论、方法与技术，通过引入市场竞争机制来提高政府公共管理水平及公共服务质量，它以管理主义、公共选择理论、产权理论、新古典经济学、新制度经济学等理论为基础，包括崇尚政府管理职能的市场化、推崇自由化的管理、强调管理的政治性质、倡导企业家型领导者这四个方面的内容。 　　2．政府应急管理机制的含义 　　政府应急管理是基于突发事件的出现而提出的，由于突发事件具有突然爆发、难以预料、后果严重这些特征使加强政府应急管理提上日程。结合我国专家学者对突发事件进行的概念界定，认为突发事件是指在某种必然因素的支配下出人意料的发生，给社会造成严重危害，损失或影响而且需要立即处理的负面事件。它从不同的维度可以分为不同的类型，目前我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件这四种类型，而且各类突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），并依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示。政府应急管理是指政府依据国家宪法和法律，通过有效的管理系统和方法组织动员相关社会力量针对潜在的或者当前的突发公共事件的管理，以化解和救治各种危机，从而保障公共利益以及人民的财产安全，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任和社会正常秩序。应急管理是政府管理中的一项重要职能，是政府在发生突发事件情况下的一种非常态的管理模式和政府行为，在突发事件频发的状况下，作为公共事务管理者和公共安全责任者的政府必然在突发事件的应对中承担重要责任。 　　二、当前政府应急管理机制面临的现实困境 　　科学有效的应急管理机制是成功应对危机，维持社会系统良性运行的保障，是实现国家长治久安的关键，而政府应急管理机制不完善会影响政府公信力和当前政府机构改革的进程，影响社会的稳定，虽然我国政府在应急管理方面取得重大进步，但是当前我国应急管理机制仍存在不足，具体表现在以下四个方面： 　　1.政府综合应急能力欠缺 　　政府综合应急能力是评价政府执政能力的重要指标，当前频发的突发事件对政府在新时期的应急能力提出了挑战。政府机构改革中存在的职能弱化、权责划分不清使政府应急权利与责任并未落实到位，而且我国大部分官员缺乏相关的应急知识和经验，面对突发事件经常会手足无措，不能在有限的时间内调动相关人力、物资、财力投入到抗灾过程中，贻误危机应对的最佳时机，严重影响了救灾的效率。因此需要借鉴发达国家的应急模式与经验，发挥政府在突发事件应急中的重要作用，提升政府的应急能力。 　　2.信息技术支撑力度不够 　　受传统的依靠"人海战术"而忽视技术支撑的危机应对模式的影响，现代信息技术在应急管理体系中的运用、信息披露制度以及应急资源保障系统建设等多个环节都不同程度的存在很多问题。目前我国还没有健全的危机管理信息系统，没有形成统一的信息发布机制，对突发事件的各种信息分析处理能力不足，以至于信息资源在危机应对中的价值未能充分体现，同时受传统的行政管理思维模式的影响，漠视公民的知情权，封锁突发事件信息、不客观的发布信息或者报喜不报忧都会引发公众的心理恐慌，为各种谣言、流言的传播滋生土壤，最终导致突发事件扩大升级，使应急管理陷入被动的境地。 　　3.应急法律法规不健全 　　建立健全应急管理的法律法规是提高政府总体应急能力的关键，虽然目前我国已经出台了《国家安全法》、《突发公共卫生应急条例》、《安全生产法》等35个与公共危机管理相关的法律法规，但我国法律法规的建设还处于不断发展状态，系统性差，操作性不强，存在许多立法空白，至今还没有一部统一处置各种突发事件的紧急状态法，没有以法律法规的形式明确政府和有关部门在应急管理工作中的职责、义务，没有对公民的权益作出相关规定，也未形成程序化的应急管理模式，阻碍了依法治国的进程，因此必须将完善应急法律法规建设作为一项长期系统的工程。 　　4.非政府组织参与力量有限 　　作为公共安全责任者与公共事务管理者的政府由于其地位与职责的特殊性决定了它在突发事件应对中的主导地位，但是也应看到，政府在危机应对中作用和力量有限，不可能全面解决各种问题，因此需要充分发挥非政府组织的力量。由于受传统惯性思维的影响，非政府组织在危机应对中并未发挥其应有的作用，而且政府也未重视为非政府组织的参与创造良好的环境氛围与制度保障，参与渠道比较狭窄，参与方式比较单一，没有形成系统化的参与网络。同时以政府为主导的应急力量在突发事件应对中也存在责任意识弱化、综合协调指挥能力差等缺陷，所以应大力培育和发展非政府组织,实现治理主体由单一的政府变为由政府、非政府组织各方有序参与的合作集体。 　　三、强化新公共管理理念 完善政府应急管理机制 　　面对上述政府在应急管理机制中存在的问题，结合我国的现实国情以及新公共管理在我国政府改革中的借鉴意义及适用性，文章主要从以下四个方面来完善政府应急管理机制： 　　1.落实问责制,提升政府综合应急能力 　　首先,树立危机意识，落实行政问责制。危机意识是危机管理的起点，危机治理必须更新行政观念，强化政府机构运作中的危机意识，把危机管理纳入经济社会的可持续发展战略之中，落实行政官员的行政问责制，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，细化奖惩体系，强化领导干部的应急管理职责，进一步促进政府官员的责任感和紧迫感。 　　其次,提高政府应急指挥能力。政府的应急指挥能力是政府应急能力的核心。首先，要监督各相关部门、人员加强对突发事件的预警监测，预防事件的发生；其次，迅速调动相关的人力、物力、财力投入突发事件的应对中，同时能协调不同部门、地区之间的协同应对，确保应急机制运行的高效顺畅；最后，合理安排受灾人员和灾后重建工程，避免遗留危机后遗症，稳定公众心理。        2.依靠科技,建立公开透明的信息系统 　　新公共管理理念作为现代政府公共服务的一种范式，它的兴起是政府信息化的动因，它以信息技术为支撑，通过建立灵活高效的信息系统提高政府的工作效率，增强政府工作的透明度，实现政府治理方式的变革。在全球经济一体化和信息多元化的社会，坚实的技术平台和畅通的信息送达渠道对于有效的危机管理是必不可少的，及时、准确的了解和发布突发事件信息，既是应急管理机构处置突发事件的必要前提，也是满足公众知情权、调动公众参与和配合突发事件处置的重要条件，因此政府机构与相关部门要严格落实《政府信息公开条例》，建立统一的信息发布机制和多元化的信息系统，确保多元信息过程的常规运作，通过健全突发事件新闻发布快速反应、舆情收集和分析机制，正确引导舆论，稳定公众心理，避免流言和谣言的传播，增进公众对政府的理解和支持，提高政府应对突发事件的行政效率，维护社会稳定。 　　3.倡导法治,完善应急法律体系 　　新公共管理倡导以法治来规范效率，实现公平竞争，它是建立在权力运行的法制化的基础上，对侵权行政、专断行政起到预防作用，结合新公共管理倡导的法治理念来推进政府应急管理法制化进程，加快立法步伐，使突发事件有法可依，对规范政府权力有积极意义。首先，尽快出台应急管理的"基本法"，以《突发公共卫生事件应急条例》为蓝本，制定完善不同类别、不同行业应对突发事件的专门统一的紧急状态律，如《传染病防治法》《防洪法》《突发公共卫生应急条例》，细化法律规章，增强实际可操作性，同时针对新出现的突发事件要加快立法步伐，为潜在的突发事件提供法律依据，填补法律空白。其次，加强对各机构各专门法律的整合，以免形成较强的独立性、过重的部门管理色彩和分散的管理体制，对政府的应急行政职责权限进行合理规范，只有这样才能贯彻法治原则，保障政府在紧急状态下依法行政，使公民的合法权利不受侵害。 　　4.强化"顾客导向" 构筑社会共治模式 　　新公共管理强调政府与公民的"顾客导向"，要求组织及其雇员站在顾客的立场上，以追求顾客满意为基本目标，通过引入市场竞争机制，规范市场、各种团体、组织之间的关系来保障政府权力的运行。伴随社会经济的快速发展，现代政府的社会职能日益弱化，不可能对所有的社会事务进行有效管理，引入新公共管理的经验以实现政府危机应对模式由政治独立模式向社会共治模式转变具有重要意义。 　　首先,充分发挥政府的核心应急作用。在应急管理中，政府因其地位、职责和手段之所在必然要扮演主要角色，政府能否科学有效处理突发事件关系政府自身形象和政府公信力，在突发事件发生后应发挥其主导作用，调动各方面的力量全面投入应急管理之中。 　　其次,为非政府组织的参与创造良好氛围。在突发事件应对中仅靠政府应急部门和专业人员的力量是远远不够的，必须重视社会力量的参与和支持，非政府组织作为应急管理的参与主体，在应对各种突发事件中发挥着积极的作用，成为一支越来越活跃的力量，大力培育和发展社会民间组织，重视社区自治组织、行业协会、学术团体、慈善组织、志愿者组织以及其他社会公益组织的作用，为非政府组织的参与创造条件。 　　四、结语 　　加强政府应急管理能力建设，重视其应急长效机制，不仅是当前政府改革攻坚的重要任务，也是实现政府应急管理常态化的永恒主题。政府应急管理机制建设任重而道远，强化政府应急管理能力是新时代提出的新使命，相信我国政府必然能面对这一新的挑战，构建政府应急管理机制的长效路径。 　　参考文献： 　　[1]秦启文等著.突发事件的管理与应对[M].北京:新华出版社,2004 　　[2]薛澜.危机管理--转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003. 　　[3]蒋树声.建设科学高效的应急管理机制[M].群言出版社,2009 　　[4]彭未名等著.新公共管理[M].广州:华南理工大学出版社,2007 　　[5]魏秀芹.创新和完善应急管理机制的思考[J].经济师.2009,(8) 　　[6]燕芳敏.加强政府应急管理机制建设的几点构想[J].理论学习.2008,(2) 　　[7]胡德锌.论政府应急管理机制的完善[J].公共行政论坛.2009,(8). 　　[8]崔凯.政府在危机管理中的角色与定位分析[J].行政管理.2009,(5). 　　[9]董幼鸿.优化应急管理体制机制--提升政府应急管理能力[J].民主与法.2008,(3)