试析检察机关对公安机关刑事拘留的法律监督问(2)

二、公安机关刑事拘留存在问题的原因分析 　　通过调查分析发现，公安机关之所以滥用刑事拘留措施，任意出入刑事拘留标准，存在诸多原因，如公安机关内部缺乏有效的监督机制、个别公安机关办案人员法律素质较低等，但主要原因还是检察机关缺乏实质监督权，主要表现在以下方面： 　　（一）检察机关事后监督的被动性 　　公安机关采取刑事拘留措施事先不必取得检察机关的批准，导致检察机关对公安机关滥用刑事拘留权的行为往往“望洋兴叹”，因为这种滥用刑事拘留措施的行为，有的已成既定事实无法改变，如违法延期刑事拘留期限；有的虽然可以改变但诉讼成本过高。因此，对公安机关刑事拘留的侦查监督在司法实践中很难开展，这种事后监督根本不能遏制公安机关滥用刑事拘留权。 　　（二）检察机关获取信息的滞后性 　　司法实践中，检察机关除了从侦查机关提请批准逮捕和侦查终结移送审查起诉的案卷材料中获取刑事拘留适用信息以外，几乎没有其他渠道可以了解刑事拘留信息，致使了解刑事拘留信息滞后和来源单一，使得对刑事拘留的检察监督无从同步开展。 　　（三）检察机关监督手段的软弱性 　　司法实践中，检察机关对违法刑事拘留活动的监督手段主要有三种：发出纠正违法通知书、检察建议书及口头纠正。由于法律没有明确规定被监督机关不纠正违法行为要承担何种法律责任，导致检察机关的口头纠正意见、纠正违法通知、检察建议缺乏一定的法律强制性和执行力，也缺乏纪律处分权，公安机关可以对检察监督置之不理或“淡然处之”，造成检察机关对刑事拘留的监督手段乏力、严重缺乏刚性。 　　三、构建检察机关对公安机关刑事拘留的法律监督机制 　　针对公安机关适用刑事拘留中存在的上述问题，检察机关应从现有的法律框架和制度结构出发，构建检察机关对公安机关刑事拘留的监督机制，规范公安机关刑事拘留措施的适用，达到兼顾惩罚犯罪和保障人权的目的。 　　（一）检察机关对刑事拘留监督的法律依据和制度保障 　　根据我国宪法和刑事诉讼法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法对刑事诉讼实行法律监督。对刑事诉讼实行法律监督，是指对侦查机关和审判机关诉讼活动的监督，包括立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督等。而刑事拘留是侦查机关一种侦查活动行为，因此检察机关对公安机关刑事拘留行为实行法律监督是完全符合我国法律规定的，具有明确的法律依据。 　　2010年7月26日，最高人民检察院、公安部出台了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，该《规定》第三条强调：公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。2010年7月30日，浙江省人大常委会通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，该《决定》第二部分规定：进一步加强检察机关刑事诉讼法律监督工作……开展对侦查机关适用刑事拘留措施的监督工作，有序探索开展对公安派出所、看守所刑事执法活动的监督。2012年4月9日，浙江省人民检察院、浙江省公安厅出台了《关于进一步加强刑事拘留监督工作的若干规定（试行）》，该《规定》第二条规定：检察机关对公安机关在刑事侦查过程中适用、延长、变更、撤销刑事拘留措施是否合法依法进行监督，重点监督刑事拘留后未提请批准逮捕的案件，包括变更为取保候审、监视居住，以及撤销案件等。上述一系列规定的及时出台，进一步推动了检察机关刑事诉讼法律监督工作的有力开展，为构建刑事拘留法律监督机制提供了现实的制度保障。 　　（二）各地检察机关的实践经验和有益探索 　　为了切实解决刑事拘留存在的上述问题，浙江瑞安、四川南充、山东宁津等地的检察机关在辖区内开展了监督公安机关适用刑事拘留的试点工作。各地检察机关通过创新工作机制、整合监督力量，做了许多有价值的探索，取得了一定效果。以浙江省瑞安市检察院的做法为例：首先，制定方案，监督有理有据：该院与市公安局联合制定了关于开展刑事拘留监督工作的实施方案，明确了监督范围、监督程序、监督方法。其次，明确工作重点，监督有的放矢：该院将刑事拘留是否超范围，是否违法延长刑事拘留期限，是否超期刑事拘留，刑事拘留案件处理是否合法等监督工作重点。再次，完善监督程序，破解监督难题：即在畅通检察机关知情渠道、完善驻看守所检察听取刑事拘留入所人员意见制度、进一步整合监督力量、规范监督程序等方面做了大量工作。 　　（三）构建刑事拘留监督机制的具体举措 　　1．建立信息共享和信息备案审查机制。公安机关每周将上周刑事拘留后撤销、变更强制措施案件和未报捕而转行政处罚的数据和基本案情报送检察机关备案。检察机关可以查询公安机关采取刑事拘留措施的案件情况和数据。检察机关侦查监督部门每月将监督的案件简况和数据后反馈给公安机关。 　　2．健全监督备案衔接机制，形成刑事监督合力。检察机关侦查监督部门应与公诉、监所等部门之间及时互通信息，互相配合，对公安机关刑事拘留措施适用情况进行全方位监督。侦查监督部门要将逮捕、变更强制措施、撤销案件等情况在规定时间内告知监所及公诉部门，以对公安机关采取刑事拘留的后续处理进行监督。各监督部门对于在审查逮捕、审查起诉等不同阶段发现的公安机关不当或者违法适用刑事拘留措施的情况进行记录备案，及时送达其他相关部门，使公安机关不当或者违法适用刑事拘留行为能够及时进入相应的调查程序。 　　3．开展个案重点监督，拓展立案监督、撤案监督的范围。检察机关收公安机关报送刑拘案件情况后，立即对案件信息进行初步刷选，以确定一批重点审查监督的案件，需借阅公安机关案件材料的，经分管检察长批准后，凭相关函件向公安机关法制部门提出借阅要求，调取案卷后逐步进行全面审查。（1）对于刑事拘留后无罪释放、撤案的案件，审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪，对应当追究刑事责任而未追究的，则依法进行立案监督，防止违法立案行为的发生。（2）对于刑事拘留后取保候审、监视居住的案件，审查犯罪嫌疑人是否有逮捕之必要，符合报捕的则依法进行增捕；审查犯罪嫌疑人是否符合立案条件，对不该立案而立案的则依法进行撤案监督，防止打击不力问题的出现。 　　4．开展刑事拘留案件的执法监督专项活动，纠正刑事拘留程序不合法、违法刑事拘留行为。检察机关应根据公安机关报送的刑事拘留信息，侦查监督部门和监所部门等加强相互协作，通过不定期对刑事拘留进行专项检查，重点纠正先拘留后立案、拘留手续不完备、解除刑事拘留措施缺乏相应的法律文书等行为，对于不符合相关程序的，则以检察建议的形式，对公安机关发出整改建议。重点监督检查公安机关延长拘留三十日的案件，对有违法延长拘留情况的，及时向公安机关发出《纠正违法通知书》，公安机关对于检察机关的纠正意见应当落实整改，并将纠正情况及时书面回复检察机关。