顺时应势 实行稳健财政政策
顺时应势 实行稳健财政政策
树立和落实科学发展观
金人庆：顺时应势 实行稳健财政政策
内容提要
●在经济总量基本平衡时期，由于物价相对稳定，经济运行总体平稳，应当实行中性财政政策，凸显稳健特征，注重解决结构优化问题，减弱政府直接干预，充分发挥市场机制的调节作用。党中央、国务院决定2005年实行稳健财政政策，这是顺时应势、及时果断、高瞻远瞩的重大决策。
●稳健财政政策的主要内容，可以概括为“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。随着财政政策由“积极”向“稳健”的转变，财政在经济社会协调发展中的职能作用将发挥得更为积极。
实行稳健的财政政策和货币政策，是党中央、国务院根据当前经济形势发展变化和宏观调控客观需要作出的重要决策，也是在宏观调控中贯彻科学发展观的重要体现，必将更好地促进我国经济社会全面协调可持续发展，加快构建社会主义和谐社会的步伐。
正确运用财政政策是实现科学调控的基本要求
在现代市场经济条件下，经济运行主要依靠两大工具或“两只手”来调节：一是市场机制，即所谓“无形的手”；二是政府宏观调控，亦称“有形的手”。政府宏观调控应该在市场机制失灵的领域发挥作用，并为市场机制发挥基础性作用营造良好环境。当前，正确运用财政政策，不仅是加强和改善宏观调控的必然选择，也是落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的客观需要，更是不断健全财政职能的重要内容。
特定的财政政策与具体的宏观经济状态紧密相联。一般来说，宏观经济运行存在三种基本状态：第一种是社会总供给大于总需求，有效需求不足，出现通货紧缩和经济衰退等问题；第二种是社会总需求大于总供给，需求过度膨胀，出现通货膨胀和经济过热等问题；第三种是社会供求总量基本平衡，但经济发展不平衡，对应的主要是结构性问题。面对这三种不同的宏观经济状态，应分别实行扩张性、紧缩性和中性财政政策。否则，财政政策取向与宏观经济运行就会发生错位，形成逆向调节，加剧经济波动，甚至导致经济大起大落。
在经济衰退时期，国民收入低于充分就业均衡水平，表现出总需求不足，政府应实行扩张性财政政策，主要采取增加财政支出和减少政府税收等手段，扩大总需求；在经济过热时期，国民收入高于充分就业均衡水平，表现出总需求膨胀，政府应实行紧缩性财政政策，主要采取减少财政支出和增加政府税收等手段，控制总需求；在经济总量基本平衡时期，由于物价相对稳定，经济运行总体平稳，则应实行中性财政政策，凸显稳健特征，注重解决结构优化问题，减弱政府直接干预，充分发挥市场机制的调节作用。根据经典理论，中性财政政策或财政中性、中性预算都是指财政政策对总需求既不扩张也不收缩的情形，是介于扩张性财政政策和紧缩性财政政策之间的一种中间状态。需要指出的是，中性财政政策并不简单以收支完全平衡作为衡量标准。国际上往往将财政收支中剔除经济周期影响后的部分保持平衡定义为中性财政政策，或者认为保持财政收入占GDP比重和非利息支出占潜在GDP比重不变是中性财政政策。这说明，财政收支总量平衡和增量平衡都可能是中性的，财政收支完全平衡并不是“中性”的充分必要条件，对总需求的现实影响既不扩张也不紧缩才是衡量财政“中性”的关键。譬如，2000年国际货币基金组织在与欧元区国家磋商时，就认为欧元区大部分国家1999年执行了中性财政政策，而当时很多国家仍有绝对数不小的财政赤字。另据有关文献分析，泰国1992—1997年、韩国1994—1997年也实行了中性财政政策，但这些国家消除赤字同样走了一个渐进的过程。经验表明：实行中性财政政策要以经济增长相对平稳、物价总体稳定为背景；以合理把握财政调控力度、对总需求既不刺激也不抑制为核心；以强调发挥市场机制作用、趋于削减或逐步消除财政赤字为实质。
财政政策及时转向是政府宏观调控水平的重要体现
根据经济形势的发展变化，财政政策及时转向，是贯彻科学调控观和加强财政宏观调控的重要表现。从我国建立社会主义市场经济体制以来的两次宏观调控重要实践看，1993—1997年，为抑制通货膨胀，实施了适度从紧的财政政策；1998—2004年，为刺激有效需求和治理通货紧缩趋势，实施了扩张性的积极财政政策，这两次财政政策的适时适度调整均取得了预期效果。2005年，根据经济形势的新变化和宏观调控的新需要，党中央、国务院又适时决定实行稳健财政政策，这主要是由于与1998年实施积极财政政策时的情况相比，目前我国宏观经济形势已发生重大变化，财政政策运行又到了一个转折点。
经济自主增长机制初步形成。一是市场机制作用明显增强。目前我国民营经济迅速发展，供求机制、价格机制和竞争机制在资源配置中发挥着越来越重要的作用，是推动经济增长的基本力量。二是城镇化进程明显加快。近年来我国城镇人口比重年均上升1．4个百分点，2003年城镇化率达40．5％，表明我国正处于城镇化加快发展的重要时期，对需求的拉动作用直接而明显。三是消费结构加速升级。2003年我国人均GDP已达1090美元，消费结构正处于由“吃穿用”加快向“住行游”为主转变的时期，并带来重化工业化趋势，成为推动经济持续增长的内生变量。四是开放型经济进一步发展。2004年我国外贸依存度达70％左右，可望跃升为世界第三大贸易国；同时，作为外商直接投资的主要流入国，我国对外直接投资也开始较快增加，说明开放因素已成为经济发展的重要推动力。
经济增长进入新一轮周期的上升阶段。一是经济增长接近潜在水平。2003年GDP增长9．3％，2004年增长9．5％，部分行业瓶颈约束或资源约束的出现，表明GDP增幅已接近潜在产出水平。二是物价趋于上升。2003年居民消费价格和商品零售价格指数分别上涨1．2％和—0．1％，2004年则分别上涨3．9％和2．8％。三是失业率升势趋缓。2003年全国城镇就业增加859万人，城镇登记失业率为4．3％；2004年城镇新增就业人员980万人，城镇登记失业率为4．2％，比上年下降0．1个百分点。四是国际收支保持盈余。2003年实现外贸顺差255亿美元，年末国家外汇储备达4033亿美元；2004年贸易顺差320亿美元，国家外汇储备增加到6099亿美元。
经济运行中的深层次问题凸现。一是“五个统筹”成为结构调整的基本目标。财政政策作为政府配置资源和宏观调控的主要手段，要在优化结构方面发挥重要作用，这将是今后一个时期财政政策的主要任务。二是经济增长方式与资源、环境约束的矛盾更加尖锐。目前我国石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量分别相当于世界人均水平的11％、4．5％、79％、42％、18％和7．3％，特别是2003年我国GDP占世界的4％，但消耗占世界的比重：石油为7．4％，原煤为31％，铁矿石为30％，钢铁为27％，氧化铝为25％，水泥为40％，说明促进经济增长方式转变已成为宏观调控的一项紧迫任务。三是体制改革滞后已成为影响科学发展观落实的根本性掣肘因素。主要表现在：政府职能转变不到位，仍过多地介入竞争性领域的资源配置；要素市场价格机制不完善，使投资的私人成本严重低估，成为经济增长粗放的重要因素；企业改革相对滞后，预算约束软化，经营行为存在扭曲。因此，支持改革，消除体制性障碍，将是财政政策优先考虑的重点。
在这种背景下，党中央、国务院决定2005年实行稳健财政政策。这是顺时应势、及时果断、高瞻远瞩的重大决策。回顾10多年来财政政策由紧缩到扩张再到中性，实现了“一个轮回”和“三次转向”的历程，我们有以下体会：第一，财政政策是中央实施宏观调控的重要政策工具和经济手段，对熨平经济周期有着重要作用，财政政策在宏观调控中应该也能够发挥重要作用。第二，财政政策必须随着作用环境与对象的变化而适时适度进行调整，根据经济形势发展变化及时相机抉择，这是财政宏观调控的灵魂和关键。第三，在积累治理通货膨胀和应对通货紧缩经验的基础上，当前又实行中性取向的稳健财政政策，表明党中央、国务院宏观调控的艺术更加成熟，宏观调控的经验更加丰富，驾驭社会主义市场经济的能力更加高超。
稳健财政政策是趋于中性与支持发展的辩证统一
中央经济工作会议决定实行稳健的财政政策和货币政策。在实施“双稳健”政策时，财政政策要注意坚持以下四个取向：一是既不扩张也不紧缩、“松紧适度”的增量平衡取向，表明由扩张性的积极财政政策开始转向既要保持一定的财政赤字规模支持改革、发展和稳定，又要按照财政可持续性要求积极防范和化解财政及经济风险。这就要求目前中央财政赤字规模既不能继续扩大，也不能一步消除，绝对数保持在3000亿元左右，但随着经济的发展和GDP的增加，财政赤字占GDP的比重将呈不断下降趋势。这种在传递松紧适度政策信号的同时求得渐趋中性的做法，不仅符合中国国情，而且也是欧盟等国家在由扩张性财政政策转向中性财政政策时的经验选择。二是“有保有控”、“有进有退”的结构优化取向，表明本轮财政政策调整要注重在结构上做文章，即稳健财政政策将更加注重加强经济社会发展中的薄弱环节，更加注重扩大消费需求。要按照“五个统筹”的要求，以“补短”为重点，实现全面协调可持续发展。三是大力推进改革、实现制度创新的市场化取向，表明财政将致力于以改革促体制和制度创新，创造公平竞争环境，让市场机制更大程度地发挥调节作用。要大力推进增值税转型、内外资企业所得税合并和出口退税等方面的机制完善，注重支持收入分配、教育、社会保障、公共卫生等制度改革，积极支持国有企业和金融体制改革，为市场主体和经济发展创造一个良好的、公平的制度环境；对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域的“越位”投入，要退出来、压下来，注重解决低水平重复建设和“形象工程”等方面的体制性问题。四是完善财政增收节支机制的效率取向，表明财政要注重做大经济和财政收入蛋糕，增强宏观调控能力，提高财政资金的使用效率，打造节约型政府。要继续加强增收节支工作，严格依法征税，确保财政收入稳定增长；严格管理，坚决制止铺张浪费的行为，合理控制财政支出增长，继续深化预算管理制度改革，建立财政资金绩效评价制度，切实提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
稳健财政政策的主要内容，可以概括为“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。随着财政政策由“积极”向“稳健”的转变，财政在经济社会协调发展中的职能作用将发挥得更为积极。主要表现在：根据经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要，及时主动调整财政政策，财政调控转向时机是积极的；财政政策由总量调控为主转向结构调控为主，注重解决经济社会不协调、城乡不协调、区域不协调等深层次结构问题，促进全面协调可持续发展是积极的；财政政策由主要拉动经济增长转向促进经济增长方式转变，提高经济质量和效益是积极的；财政政策通过大力支持体制改革，健全和完善市场机制，减少体制复归倾向，提高资源配置效率是积极的；财政政策坚持增量平衡，相对稳定赤字规模，注重解决历史遗留问题，主动防范公共风险也是积极的。具体来说：一是支持经济社会可持续发展。虽然今年中央财政预计安排国债项目资金800亿元，但加上上年结转的近500亿元，2005年实际可安排使用的规模为1300亿元左右，同时拟增加中央预算内经常性建设投资100亿元，基本保持了中央的投资调控力度，能够确保重点、重要、重大项目建设的资金需要。二是支持地区均衡发展。中央财政将通过积极运用税收优惠政策、调整财政支出和国债资金投向结构、增加转移支付等措施，支持西部大开发、东北等老工业基地振兴和中部地区崛起，实现东中西互动和区域协调发展。三是支持农业农村发展。不仅通过深化农村税费改革，加快取消农业税进程，而且还要稳定、完善和强化对农业的扶持政策，各项支农措施的力度将继续加大；特别是从2005年起，中央财政将实施“三奖一补”政策，有效缓解县乡财政困难，维护国家粮食安全，从而有效促进基层政权和社会稳定，加快全面建设小康社会进程，构建社会主义和谐社会。四是支持民营企业发展。财政投资逐步退出一般竞争性领域，转向公共领域，给社会资金提供更大的发展空间；财政保持税制公平统一，为不同所有制企业创造公平竞争和一视同仁的政策环境，支持和引导非公有制经济发展。
（作者为财政部部长）
《人民日报》 (