在制度创新中促进农民增收
在制度创新中促进农民增收
一、我国农村经济制度变迁历程
（一） 旧体制下的摸索
20世纪50年代初，为改变当时新中国在历经数十年战乱后积贫积弱的局面，党中央选择了优先发展重工业的超前经济发展战略,我国国民经济的运行机制自然是采取了与市场机制相悖且高度集中的计划经济体制。这种经济体制主要是由以下三个主体来支撑的:一是按民-主集中制办事的政社合一的农村人民公社,二是借助政权强制力量的农产品统购统销,三是城乡刚性分隔的二元社会结构。农村人民公社的构建,意味着把农村各经济组织变成农村基层政权组织的附属物,以党和行政组织的职能代替经济组织的职能,否定各级经济组织是独立自主的经济实体。由于生产关系超越于生产力的发展水平,极大地挫伤了农民群众的积极性,农村集体经济陷入困境,致使一部分农民自发离开农村,大量流入城市,而那些继续在田间劳作的农民仍旧是守着清苦过日子。因此，这一时期的人民公社制度束缚了农民生产的积极性，政府的强制力严重制约着农村生产力的发展。
（二） 改革浪潮下的正确轨道
1978年党的十一届三中全会成功召开,使得我国农村的经济体制改革迈出了意义重大的一步,那就是实行家庭联产承包责任制。1978年的秋天，安徽省凤阳县小岗村西头的18位农民，冒着坐牢的危险，签下了将土地包产到户、包干到户这一开创新中国改革先河的“生死契约”，随后的成功更是引发了当时农村打破陈旧的经济管理体制以初步解放生产力的一场大革命。实行大包干后，小岗村当年就打了66吨粮食，相当于1955年到1970年十五年产量的总和，并第一次向国家交了两万多公斤公粮1。小岗村的壮举显示了制度创新所带来的无穷生命力，这里的大获成功也催生了家庭联产承包责任制。根据制度经济学的相关理论，作为诱导性制度变迁的一个典型案例，农村家庭联产承包责任制的成功实施，一方面，调动了广大农民从事农业生产的积极性，使农民压抑了多年的劳动热情得以迸发，这是形成在以后数年中农村经济较快发展的主要因素。另一方面，家庭联产承包责任制极大程度地激发了农民对农业生产投入的积极性，促进了生产效率的提高。
（三） 新时期的瓶颈与希望
在2000年党的十五届五中全会上，农民收入问题问题被予以高度重视。随后，统筹城乡经济社会发展的理念在党的十六大上被首次提出；2003年中央农村工作会议要求对农业采取“多予、少取、放活”的方针。2017年10月，十六届五中全会在通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。此时正是全面建设小康社会的关键时期，我国大体上经济发展已步入以工促农以城带乡的新阶段，在此新形势下，党中央作出的这一重大决策，无疑是统筹城乡发展、践行“工业反哺农业、城市支持农村”方针的第一步。2017年，中央为“三农”问题的有效解决已经连续下发了6个一号文件，与之前的种种政策相比，对农业、农村、农民产生了更为显著的全局性影响。然而，这些政策并没有从根本上触及现行农村经济制度，无法从根本上扭转自上个世纪末开始的农民收入增长缓慢的困局。与此同时，就我国当前社会经济状况看，由于存在明显的城乡二元结构特征，城乡居民的收入差距反而表现出了令人担忧的逐步扩大趋势。为了寻求突破，召开前夕，中共中央于2012年10月19日颁布了中共十七届1 《 中国农村经济制度的分析与创新》，曹家和，1999年
三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。依法按照自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让合作等形式流转土地承包经营权，展开形式多样的适度规模经营。或许这一“决定”会在今后数年的实践中有效推动解决城乡二元化体制积弊，促进广大农民分享城市化、工业化发展成果，我们拭目以待。
二、当前制度对农民增收的制约
（一） 家庭联产承包制的不足
事实上，农村家庭联产承包责任制的现实缺陷，不在于现实地权制度刚性制约了分户经营规模，而是在“均地”的同时缺乏组织制度安排，导致了经营规模的刚性化。具体体现在，多年提倡的双层经营体制一直处于非正式约束状态，无论是在要素投向上，还是在生产的取向上，抑或是在进入市场的组织上，集体经营层“统”的功能都过于弱化，以致协作难以达成，分工分业失去正式制度保证，从而不只是限制了劳动生产率和土地生产率的提高，而且还阻碍了生产领域的拓展，非农产业的发展以及农业社会化进程，从而间接造成了近些年农民收入增加极为缓慢的现象。
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（二） 土地制度的落后
改革后，变革为土地“集体所有，农户承包经营”，单是这一变革，就带来了农村经济的巨大变化。然而，随着改革的深入，这种新的土地制度安排开始出现问题，最主要的矛盾就是农户分散经营与社会化大生产之间的矛盾。另外，农地使用制度的缺陷导致我国农业生产成本高、效益差。20世纪90年代中后期以来，农村经济逐渐出现新问题,最突出的是农民增收困难。由于农产品供求状况和市场环境发生变化,农产品价格没有上涨空间；与其他产业对比，农业投入严重不足,影响农民收益；乡镇企业日渐萎缩,吸收劳动力的功能减弱；城市职工的下岗潮,使农村剩余劳动力进城就业空间越来越小。这些原因部分造成了十几年来农民收入增长极为缓慢，甚至负增长。
（三） 农产品销路不通
农产品流通体系改革不力造成农业发展滞后。一是农产品价格尤其是粮食价格长期由政府管制且持续走低，20世纪90年代以来为了保证粮食安全和市场稳定，我国在粮食流通方面施行的是统购统销和合同定购制度，导致农产品价格长期偏低，工农业产品价格“剪刀差”由此长期存在。1990年之后，一方面，由于国家取消了农用生产资料补贴致使农业生产费用大幅度上涨，而另一方面，很多工业行业消费品价格仍处于垄断状态，引起工农业产品价格“剪刀差”每年仍高达1000亿元左右2。二是农产品流通渠道不畅。在改革开放前的计划经济时期，农产品市场块状分割，农产品经营分级管理，流通渠道只介于农民与国家之间，整个市场处于闭塞状态。而即使在当前流通体制重大改革的情况下，农产品流通渠道依旧不畅。农产品流通成本高、信息不灵和产销衔接不顺；粮食流通还受到区域与地方政策的限制，棉花等物资更是明令为国家专营。
三、关于制度创新促进农民增收的几点建议
（一） 深化土地制度改革
土地制度是我国农村的一项基本经济制度，从节约交易成本和保护农民的利益角度看，现行土地制度在效率上仍然有改进的空间。因此，逐步完善现有的土地制度，确保集体拥有最终土地所有权，农民拥有土地的承包权、使用权和使用转让权，对于农业发展、农村稳定和农民增收具有重大的现实意义。
具体而言，一是加快建立灵活高效的土地流转机制，积极探索土地股份合作等土地承包经营权流转形式，逐步规范政府征地行为和土地流转交易行为，合理确定农地征用价格，完善土地流转政策扶持和管理服务机制。只有当农民在市场交易准则下自愿转让土地时，农民的利益才能得到保障，促使部分农民真正从土地上解脱出来转向非农业产业，而继续从事农业生产的农民才可能通过规模的扩大和生产效率的提高而增产增收。二是要稳定和完善土地承包制度，改善土地承包合同管理，对任何损害农民合法权益的行为必须明令禁止、坚决打击。三是要加快农业社会化服务体系建设，促进高技术层次农业发展和规模经营，实现更大的农村经济效益。 2 《我国农民增收缓慢的制度性分析》，刘雅静，2004年
（二） 完善农村社会保障系统
根据我国国情，在中间阶层人口比例较小且城市化水平较低的现实条件下，在农村建立一套覆盖全体农村居民的社会保障制度，是一种客观而现实的选择。笔者认为，健全农村社会保障制度，一方面要考虑到在全国范围内建立一个系统规范的保障体系的要求，使农村劳动者在面对年老、疾病、丧失劳动力能力以及其它困难时，能够得到最基本的生活保障，能够老有所养、病有所医、失业有救济等，使农村社会保障制度成为社会公平的“调节器”。另一方面，又要因地制宜，以保障农民最迫切需要解决的基本生存难题为原则，根据各个地区经济发展水平的差异，使不同地区的社会保障制度具有实际可操作性。此外，地方政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值工作，建立健全相关的财务核算、审计监督等制度。
（三） 完善农村金融制度
市场经济体制的升级要求农村金融制度也要不断改革和创新，为改变农村经济社会的附属地位提供制度支持。一直以来，资金制约都是影响农业发展、农村繁荣、农民增收主要障碍。要盘活农村经济，增强农业发展的后劲，拓宽农民增收的渠道，创新农业金融制度、改进农村金融经营管理方式是当务之急。因此，村委会要树立金融观念，提高农民的金融意识，把金融制度的完善作为促进农村经济发展的重点来抓。
农村是信用社的根据地，农村信用社的市场定位应该是服务三农。在此基础上创新农村信用合作体制，进一步覆盖金融网点，扩大金融业务量与金融资产规模，合理利用资金余缺，从而增加农村信用社综合资金规模，增强风险抵抗能力。同时，承认和正视非正规金融在农村经济生活中的作用，增加农村金融市场竞争主体，为非正规金融提供一个合法的活动平台，积极引导农村非正规金融的适度发展，并加强对非正规金融监控管理，把其负面影响降至最低。
（四） 大力推动县域经济
随着城市发展的日新月异和用工需求量提高，绝大部分农民脱离农业生产是必然趋势。目前，不少农村的青壮年劳动力即所谓的“农二代”，在一年中的绝大部分时间其实并不在农村从事农业劳动，而是以“农民工”的身份寄居在城市中。因此，社会主义新农村建设以发展壮大县域经济为切入点,既能推动农民分工、分业,把农村剩余劳动力转移到二、三产业,从而加快中国的城镇化步伐，又能将传统农业升级为现代农业,把传统农村改造成为社会主义新农村。
改革开放三十余年来,走在县域经济发展前列的浙江省始终坚持强省必须先强县,强县必须先强镇的发展战略,实现了乡镇企业异军突起和各县蓬勃发展(百强镇的数量占全国1/3左右),加强了城镇对农村的辐射带动作用。浙江省的实践经验表明,凡是县域经济实力较强的地方,统筹城乡发展、推进城乡一体化以及建设社会主义新农村的进程都比较快。浙江省农民人均纯收入已连续24年名列全国各省区第一位,城乡居民收入差距是全国各省区中最小的3。可以说,县域经济是统筹城乡协调发展的关键，同时也是改变农村面貌、大幅度增加农民收入甚至减少农民数量的的根本所在。