检察机关环境保护工作完善
检察机关环境保护工作完善
摘要:保护环境是国家的基本国策。当前，我国改革开放步伐不断加快，经济建设迅猛发展，与此同时，水生态失衡、大气污染、农村生态环境质量下降等环境问题日益突出，已经成为影响我国经济社会发展和人民生活水平提高的重要因素。
关键词:检察机关;环境保护
党的十八届四中全会提出，要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”①。我国的环境保护一直以来以政府权力主导为特征，存在着司法介入少、行政处理不畅等问题，不少学者呼吁引导更多地运用司法手段保护环境②。近年来，司法机关打击环境犯罪的力度不断增强，检察机关作为法律监督机关，在保护环境、建设生态文明社会的过程中也发挥着重要作用。
一、存在的主要问题
(一)环境行政执法权监督不足。
当前我国环境保护工作中存在环境行政执法权力怠行和权力滥用的现象，如有的行政机关非法低价出让国有土地使用权，或对企业违法占用、征用农村集体土地的行为视若无堵，消极执法或选择性执法，造成土地资源大量流失，更有甚者对应当依法移交司法机关处理的案件不移交或者帮助犯罪分子逃避处罚。权力失范背后暴露的是监督缺位。我国省级以下环境保护行政机关实行的是地方政府和上级主管部门的双重领导体制，行政系统内部监督因缺乏独立性、权威性和公信力而广受质疑，事实上，地方政府往往便是环境行政执法的障碍之一，更遑论监督。检察机关作为法律监督机关，应当发挥更大的监督作用。
(二)行政执法与刑事司法脱节，刑法对生态环境保护的支撑作用难以发挥③。
实践中，由于行政处罚和刑事处罚的对接机制不健全，环境行政执法机关与司法机关的配合乏力，导致有案不移、以罚代刑等现象层出不穷，2001年7月，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了“两法衔接”制度。2007年5月，最高人民检察院会同国家环境保护总局、公安部发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。此后，部分地区制定了相关规范性文件，建立并开始运行环境保护“两法衔接”的工作机制。该机制在实践中暴露出如下不足:一是有关规范性文件效力低，对行政机关没有强制效力，缺乏执行力。二是组织保障体系不明确，由哪个部门牵头、不同地域之间如何协作各地做法不一，影响该机制运行效果;三是信息共享平台建立流于形式，操作性不强，无法发挥实际作用。④
(三)检察机关审判监督职能有待强化。
在审判环节，法院对环境犯罪案件多适用缓刑，打击效果欠佳。法院对于环境职务犯罪在适用刑罚上适用缓刑、免刑多，没有起到刑罚应有的惩戒作用，在客观上也纵容了违法犯罪行为的发生。同时，因地方保护主义、追求经济效益等因素的影响，对于破坏环境的企业、个人也未能通过判处高额罚金体现提高违法成本的要求。如江苏无锡发生的王某某、马某某污染环境案，被告人向河中倾倒煤焦油分离废液30．24吨，对流域局部水环境、饮水安全、农业浇灌等产生较大负责影响，当地环保局花费60万元进行筑坝拦截、调水稀释等应急处置，而后期全面消除负责影响所需费用更远高于应急处置费用，但最终法院判处主犯王某某有期徒刑一年九个月并处罚金人民币3万元，从犯马某某有期徒刑九个月，缓刑一年，并处罚金1万元⑤。从刑罚结果上看，最终环境破坏与污染的巨额治理费用由政府和人民买单。
二、检察机关环境保护工作的完善
(一)双管齐下，加强对环境行政执法权的监督。
一是完善环境行政执法与刑事司法衔接机制，防止有案不移、以罚代刑。运用现代化的信息技术，建立由政府为主导，由检察机关、公安机关和环保、农林、水利、矿产等有关行政部门共同参与的环境信息共享网络平台，设置常设组织，配套落实定期联席会议制度、联络员制度，明确具体的部门或人员负责信息共享工作，及时更新共享信息。建立信息共享平台的好处之一在于可以实现由点及面，当发生一起环境污染案件时，无论哪一个部门先掌握线索，均可通过信息共享平台迅速找到涉及的相关部门，检察机关也可以通过信息平台掌握环境行政部门执法情况和案件进展，及时发出检察建议，对涉嫌犯罪的，及时督促移送司法机关。二是合理运用检察建议，监督环境行政执法工作。检察机关在监督环境行政执法工作过程中，要注意保持检察机关权力监督与环境监管机关专业判断之间的平衡，不宜越权，而检察建议作为一种柔性的、程序性的权力，可以有效发挥提示、督促的作用，有的地区检察机关在实践中采用发出环境行政执法检察建议的方式，有效规制各种权力失范行为。如2011年至2012年，浙江省检察机关就环境污染、资源破坏等环境问题向有关行政部门发出检察建议387份，其中不仅有提示环保部门及时处置特定环境保护问题的检察建议，也有针对环境监管机关权力滥用行为进行监督的建议。⑥湖北省人民检察院2015年工作报告中也对本省检察机关运用检察建议开展环境保护工作的实践予以肯定:“在土地出让、环境保护等领域向有关行政机关提出检察建议2519件，督促其依法履行职责，保护国家和社会公共利益。”⑦合理运用检察建议还可以从以下三方面进一步完善:一是扩大检察监督线索来源;二是统一制发主体和文书格式，优化建议内容，完善建议的审批和发出程序，提高检察建议严肃性和公信力;三是健全抄送制度，通过向被建议单位的上级机关抄送检察建议，提高检察建议的强制力和执行力。
(二)明确生态检察工作的责任主体，将环境保护工作纳入检察机关日常工作。
截止2014年9月，全国已有20个省、自治区、直辖市设立了365个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭。与此相应，检察机关也应当将环境保护工作作为一项常规工作进行开展和推进。而此项工作由哪一机构负责，各地司法实践做法不尽相同。有的地区检察机关以生态检察工作专门化、专业化为目标，直接设立专门的环境保护检察机构，如云南省大理检察院成立“环境资源保护科”，专门办理涉嫌环境资源保护方面犯罪案件的审查批捕、审查起诉和查办环保领域的职务犯罪及预防等工作⑧。而有的地区检察机关则依托于民事行政检察部门开展此项工作，将环境保护工作纳入则民事行政检察工作中。如2010年8月，浙江省人民检察院与省环保厅联合出台的《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，其中规定了支持起诉、督促起诉、环境执法检查监督、环境公益诉讼等各项工作机制⑨。笔者认为，是否设立专门的机构推进环境保护检察工作应当因地制宜，可以结合行政效率(提高的行政效果能否涵盖专门机构的设置成本和运行成本)和自然资源的丰富程度、环境违法行为数量、环境犯罪案件数量、环境问题的严重性等因素进行选择⑩，对于不需要设立专门环保检察机构的，可以由民事行政检察部门负责环境犯罪案件以外的环保检察工作。
(三)充分发挥立案监督和审判监督职能。
督促公安机关对应当立案侦查的破坏环境资源保护犯罪进行立案侦查;行使检察建议权，在环境污染犯罪案件中根据案情适当建议判处高额罚金，以大幅度提高犯罪经济成本达到有效控制环境犯罪的目的;监督人民法院对破坏环境资源保护案件、环境职务犯罪案件的审判，对轻刑判决案件及时提出抗诉。
(四)加强检察队伍建设，提高专业化和技术化水平。
就自然资源丰富、破坏环境资源案件频发的长江中游城市而言，即使不设立专门的环保检察部门，也就当建设一支具有环境领域专业知识和技术的队伍，这是提出的必然要求。一是在检察系统招录人员时引进相关专业人才;二是定期组织相关专业知识培训，以适应环境类犯罪案件的办案要求。
(五)加强法制宣传，强化环境保护意识。
一是加大对环境行政执法法制宣传力度，预防环境职务犯罪，强化执法人员的证据意识。二是深入基层，加大对企业、群众的法制宣传力度。在许多环境污染案件中，由于群众环保意识、法制意识淡薄，往往因为少量报酬便成为环境犯罪的共犯，身陷犯罪深渊而不自知。因此，要强化环境污染风险警示教育，提高全社会对保护自然资源和生态环境重要性的认识。
［注释］
①中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，2014－10－29．
②汪劲．环保法修改从有限实现有效必须解决的十大课题［J］．环境保护，2011(1)．
③张建升，元明，杨书文，王灿发，王秀梅．发挥检察职能作用，保护生态环境［J］．人民检察，2013(13)．
④刘海鸥，罗珊．完善环境污染案件中行政执法与刑事司法的衔接［N］．光明日报，2015－2－28．
⑤＜刑事审判参考＞总第97期第970号指导案例，2014．
⑥郭林将．论检察建议对环境监管权的监督［J］．云南大学学报(法学版)，2013，5，26(3)．
⑦2015年湖北省人民检察院工作报告．
⑧云南大理检察院成立环境资源保护科加大生态保护力度［EB/OL］．正义网，
⑨省检察院召开“积极运用民事行政检察职能加强环境保护”新闻发布会［EB/OL］．浙江省人民政府法制办网，
⑩蔡学恩．环境司法专门化研究［C］．经济发展方式转变与环境、资源与能源法律实践会议论文集，2010．
作者：龚晓梅 单位：湖北省鄂州市华容区人民检察院