深化中国农村财税分配体制改革的对策研究

深化中国农村财税分配体制改革的对策研究

摘要：本文主要从财政分配与关系的角度，了我国现行财税分配体制对农村收入分配的“越位”与对农村公共投资的“缺位”现象，针对财政分配的公共“越位”与“缺位”对农村经济发展造成的不良，提出了分步实施和协同推进的我国财税分配体制改革建议。 我国现行的财税分配体制存在着对农村收入分配上的公共“越位”与支出分配上的公共“缺位”现象，这种不合理的分配现象不仅违背了城乡之间公共分配的公平化原则，加剧了城乡二元化矛盾，也在很大程度上制约了我国农村经济发展与农村社会进步，因此，必须从贯彻平等的国民待遇原则出发，改革我国现行的财税分配体制。 一、我国对农村收入分配上的公共“越位”现象 我国对农村收入分配上的公共“越位”，主要是指我国在农民收入相对较低的情况下，让农民承担了相对过重的公共负担。 首先，由于我国实行严格限制城乡居民流动的户籍管理制度，导致了我国农民收入水平相对较低。从国际上看，由于绝大多数国家不存在严格的城乡居民流动和身份转换的户籍管理制度，因而，在社会居民自主择业的竞争过程中，由于产业结构演进造成的农业经济相对于非农业经济的比重下降，只是导致了从事农业生产经营的社会居民人数的减少，农业从业人员的收入水平并没有相对下降。以美国为例，1900年，美国农业创造的GDP占整个社会GDP的38％，1940年下降到18％，2000年更进一步下降到2％左右，与之相适应，美国农业从业人员在整个社会从业人员中所占比例，也由1900年的40％左右逐渐下降到2000年的2％左右，使农业从业人员始终能够获得与非农业领域生产经营者同等的收入水平。 就我国而言，由于我国城市化水平相对落后于化进程，致使农村人口向非农业领域的转移受到了很大限制，特别是在我国实行严格限制城乡居民流动的户籍管理制度条件下，使得我国农民分享的收入比例远远低于农民人数所占的比例，从而加大了我国城乡居民间的收入差距。1952年，我国农民占社会总人口的比例为87％，农民参与分配的GDP份额为51％，1978年我国农民占社会总人口的比例和农民参与分配的GDP份额的比例分别为78％和28％，2001年我国农民占社会总人口的比例和农民参与分配的GDP份额的比例分别为67％和15.2％。虽然改革开放以来我国有些农民可以通过向非农业领域投资或通过在非农业领域打工等方式获得一些来自非农业的收入，但从整个社会来看，我国农村人均收入水平不仅远远低于城镇人均收入水平，而且差距不断拉大。1984年我国城乡居民间的收入差距为1.71：1，到2002年进一步扩大到了3.1：1. 其次，我国现行的财税分配体制使收入水平相对较低的农民承担了相对过重的公共负担。从国际上看，世界各国都对农业生产经营者贯彻了税负从轻的政策，使得能够获得平均收入水平的农业生产者承担了相对较轻的税收负担。世界上许多国家不存在单独征收农业税现象，而是在对农业和其他产业同等征税的过程中，给农业提供较多的税收优惠。 我国是对农业单独征税的国家，农村实行税费改革以来，农民缴纳的农业税和农业附加税的税收负担虽然比税费改革前的税费负担有了一定程度的下降，但税率仍然高达8.4％（7％＋7％×20％），使我国农业税的税收负担仍然明显高于工商业者的税收负担。如按照我国对工商和工商业者征收增值税的减免政策规定，销售货物的起征点为月销售收入600——2000元，一般的农产品销售收入都达不到按年核定的7200——24000元的起征点，应该属于增值税的免税范围；按照我国征收个人所得税的每月800元扣除额考虑，我国农民的个人劳动所得超过年收入9600元的人数也非常有限，大部分农民应该属于个人所得税的免税范围。这说明，现行分配体制下我国征收的农业税，违背了我国一直倡导的“税负从轻”的农业税征收原则，在处理工农关系、城乡关系的公共分配方面，已经使得农业税由“税负从轻、稳定负担”的要求，演变成了“税负从重、稳定负担”的客观事实。即便是相对于城乡之间公共分配的公平化要求而言，也存在着对农民收入分配上的公共“越位”现象。 二、我国对农村公共支出分配上的“缺位”现象 我国对农村公共支出分配上的“缺位”，主要是指我国在为整个社会成员提供“一视同仁”的公共产品和公共服务方面，存在着对农村的公共服务不到位和农民不能平等享受政府提供的公共产品和公共服务现象。从总体上看，我国对农村公共支出分配上的“缺位”现象主要表现在以下几个方面： （一）政府对农村基础的公共投入水平低，导致我国在农村基础教育的公共投资方面存在“缺位”现象。 由于基础教育具有社会受益性强的“准公共产业”特点，因而，世界各国都毫无例外地将基础教育纳入政府公共投资范围。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士等发达国家，而且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展家，来自政府的公共经费一般均占基础教育投资总额的85％——90％左右。而我国对基础教育的公共投资仅占基础教育投资总额的57.9％，同时，我国对基础教育的公共投资存在明显的城乡差别。城市基础教育经费主要来源于政府公共投资，政府对城市基础教育的公共投资规模大、保障性强；农村基础教育经费则来源于政府公共投资和农村教育集资，政府对农村基础教育的公共投资规模小，水平低、保障程度弱。我国对基础教育公共投资方面存在的这种城乡差别，说明相对于城市基础教育的公共投资而言，我国在农村基础教育的投资方面存在明显的公共投资“缺位”现象。 （二）政府对农村公共医疗卫生事业的公共投资严重不足，导致我国在农村公共医疗卫生事业的公共投资方面存在“缺位”现象。 所谓公共医疗卫生事业，是指预防和具有社会公害性的传染性疾病，使社会成员在克服社会公害的过程中共同受益的“准公共产业”。从世界各国来看，政府必须对公共医疗卫生事业承担相应的公共投资任务。我国在对公共医疗卫生事业的公共投资方面也存在明显的城乡差别。国家对农村公共医疗卫生的投资明显低于对城市公共医疗卫生的投资水平，使农民获得医疗保健卫生服务的机会和能力远远落后于城市居民。 （三）政府对农村居民社会保障的公共支出水平低，导致我国对农村居民社会保障的公共支出存在“缺位”现象。 我国在城市居民中普遍建立了包括养老保险、医疗保险、失业保险和基本生活保障在内的社会保障体系，而占我国人口67％的农民基本上被排斥在了现代社会保障体系之外。农村能够参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6％，能够参加农村合作医疗的农民仅占农村总人口的15％左右。在我国的社会保障支出中，占全国人口不足33％的城镇居民享用的社会保障资金占全国社会保障资金的89％，而占全国人口67％以上的农村居民享用的社会保障资金仅占全国社会保障资金的11％。城乡居民享受的社会保障水平相差26倍。 此外，农民在饮用水方面的自来水设施建设、农村低压电网设施建设、农村公路等公共基础设施建设，也主要是依靠农民集资兴建的。这些本来具有公共属性和应该由国家公共投资建设的项目，政府却未能承担起相应的公共投资任务，也是政府在农村公共支出分配上的“缺位”现象。 三、财政分配的公共“越位”与“缺位”造成的不良后果 我国限制城乡居民流动的户籍管理制度所造成的把大量农民限制在农村的“城乡分治”局面，本来就影响了农民获取收入的机会，导致了农民收入水平的相对较低，财政分配领域存在的对农村的公共收入分配“越位”与公共投资“缺位”现象，又在客观上进一步把农民推向了贫困边缘，更加制约了农民收入水平的提高和农村社会经济发展。 （一）财政领域对农民收入分配的公共“越位”，使本来处于较低收入水平的农民获得的净收入进一步减少。 农民获得的净收入相对较少，必然会进一步降低农民的生活消费水平，减弱我国整个社会的总体消费能力。从消费状况来看，我国农村居民消费占全国消费总量的比重从20世纪80年代的53％下降到了目前的25.8％，农民的人均消费水平仅相当于城镇人均消费水平的1／4左右。正是由于受我国农村居民收入水平相对较低和财政领域对农民收入分配的公共“越位”导致的农民的消费水平进一步下降的影响，不仅加剧了我国城乡之间居民收入分配的严重不公平，也在一定程度上削弱了我国整个社会的总体消费能力，减弱了我国消费对经济增长的拉动能力，形成了我国农民无钱消费和大量商品积压并存的不合理的结构矛盾，导致了我国过剩经济的提前到来。 （二）我国对公共投资上的严重“缺位”，不利于改善农村居民的生存与环境，制约了我国农村发展与进步。 如由于我国政府对农村基础的投入不足，导致我国农村适龄人口的受教育环境和受教育程度远远落后于城市平均水平。据统计，我国城市人口的平均受教育年限为9.16年，而农村人口的平均受教育年限仅为6.14年；城市人口中具有高中文化的人口达到了22.35％，农村人口中具有高中文化的人口仅占5.01％，城市人口中具有大专以上文化的人口占10.12％，而农村人口中的这一比重仅为0.32％。这说明，正是由于我国政府对农村基础教育的公共投入不足使农村的“教育贫困”现象十分明显，由于农村居民的生存与发展环境相对落后，使农村人才外流现象十分严重，并最终造成了我国农村居民文化素质相对较低的客观事实。由于我国政府对农村公共医疗卫生事业的公共投资严重不足和绝大部分农民缺乏基本的医疗保障条件，使我国农村的卫生资源严重不足，卫生状况相对较差，大部分农民存在“看病难”的现象，基本上处于“小病不看，大病看不起”的状态，一些农户甚至出现了“因病返贫”现象；由于我国绝大多数农民缺乏基本的养老保险制度，只能采取“养儿防老”的家庭养老方式，形成了农村家庭沉重的代际负担。 四、改革我国现行财税分配体制的主要建议 由于我国现行财税分配体制的改革与调整，涉及到方方面面的利益关系，不可能取得“一蹴而就”的成效。综合考虑我国社会经济条件和财政实际承受能力，积极推进我国财税分配体制改革，应该采取分步实施和稳步推进的战略。 （一）财税分配体制改革的近期目标。从当前来看，我国农村财税分配体制改革的目标应该是巩固我国现有的农村税费改革成果，同时相应加大政府对农村的公共投资力度。其中，在巩固我国现有的农村税费改革成果方面，首先必须保证对农村居民收入实行统一、规范的农业税收分配，防止出现各种收费导致农民负担再度反弹现象。从实践上看，我国目前实行的农村税费改革，已经使农民的公共负担率比原来下降了30％左右，但考虑到我国目前还有多年累积的3600多亿元的乡村债务仍然没有得到有效解决，农村县乡基层政权仍然存在机构臃肿庞大和冗员过多等不合理现象，所有这些，都是可能造成农民负担再度反弹的重大隐患，因此，从全国各地来看，防止农民公共负担反弹的任务仍然十分艰巨。在加大政府对农村的公共投资力度方面，鉴于目前我国基层财政运行面临的实际困难，许多县乡基层财政已经陷入“吃饭财政”状态，有的甚至连“吃饭财政”都难以保证，在这种情况下，基层财政在增加农村基础教育、公共卫生、、通讯等农村公共投资方面的调节能力非常有限，建议通过适当增加中央财政和省级财政对县乡基层财政的转移支付资金，来弥补基层财政公共投资能力的不足，并将财政增量投资专项用于农村公共投资方面。 为了实现我国财税分配体制改革的近期目标，必须切实做好这样六方面的工作： 1.必须不折不扣地全面落实中央制定的农村税费改革方案。即在据实核定各地的计税土地面积、常年亩产量和粮食价格的基础上，按照不突破8.4％（7％＋7％×20％）的农业税和农业附加税的税率，据实征收农业税和农业附加税。对因灾害等原因造成生活确实有困难的农村特困户，按照我国农业税条例中对农业“灾歉减免”、农村“社会减免”和农村“特困户减免”的具体规定，给予适当的减免税照顾。 2.必须尽快取消我国带有计划经济色彩的农业特产税，将农业特产税并入现行农业税中进行征收管理。我国征收的农业特产税，是我国粮食短缺条件下的产物，其目的是通过征收农业特产税，确保我国粮食生产。近年来，随着我国粮食供给的相对充裕和供求关系上呈现了相对过剩现象，继续征收农业特产税，就会限制农民自主择业的积极性，不利于我国农业产业结构调整和优化农业资源配置，因此，取消我国农业特产税，不仅符合市场经济发展要求，也有利于我国农业产业结构调整。 3.必须调整我国对农产品的财政补贴政策。我国对农产品的财政补贴，应该借鉴最近几年国家对农民实行退耕还林、退耕还草和微型灌溉补贴取得的成功经验，在放开粮食价格的基础上，逐步减少国家对国有粮食的补贴，增加国家对从事农产品生产的农民的直接补贴，解决我国粮食主产区和种粮大户的农业税和农业附加税负担过重问题。 4.必须积极推进我国基层政权的行政体制改革。必须以提高基层政府的行政效率为原则，真正解决我国基层政府中存在的机构臃肿庞大、冗员过多和人浮于事现象，通过对基层公共领域人力资源分布结构的重新整合，提高基层政府的办事效率，减少基层财政供养人员占当地总人口的比重。 5.严格控制和逐步化解我国基层政府的公共债务。为了有效防止基层政权急于偿还债务而将乡村债务均摊到农民头上的继续加重农民负担现象，必须积极探索各种化解我国基层政府债务的有效途径。可以考虑结合我国基层政权的行政体制改革，在减少基层财政供养人员占当地总人口比重和适当减少基层财政该项开支压力的过程中，节省下来的财力主要用于逐年偿还基层政府多年累积的债务。 6.通过适当增加中央财政和省级财政对县乡基层财政的转移支付资金，专项用于增加农村基础教育、公共卫生、交通、通讯等农村公共领域的投资和加大农村反贫困的公共支持力度，尤其是必须大力支持和推进农民合作医疗保障和农民养老保险制度，使农民的生存与发展环境切实有所改善。 （二）财税分配体制改革的长期目标。 从我国财税分配体制改革的长期目标来看，必须按照国民待遇原则，使财税分配在处理城乡分配关系方面，能够为整个社会成员提供公平合理的竞争机会和发展机会。其中，在财政收入分配方面，应该按照政府对农村收入分配退出公共“越位”的要求，对农业不再单独征收农业税，而是借鉴国际经验，在把农业和其他产业一样同等对待和实行城乡统一的税收分配制度的过程中，通过对农业生产者在纳税扣除项目、扣除金额和税率等方面的适当优惠，真正减轻农民负担。在财政公共支出分配方面，应该按照政府对农村公共投资弥补“缺位”的要求，切实改变我国公共投资中存在的对农民的各种歧视现象，使农村居民与城市居民一样，能够平等享受政府提供的公共产品和公共服务。 为了实现我国财税分配体制改革的长期目标，必须切实做好这样几方面的工作： 1.必须选择适当的时机，逐步取消我国限制城乡人口流动的户籍管理制度，建立起不再区分城乡户口和普遍使用社会居民的信用档案管理制度。就我国而言，只有取消农业户口和非农业户口转化过程中的种种限制性规定，给整个社会成员以同等的自由迁徙和平等的就业选择权利，才能加快我国农民身份转换，并在自由竞争过程中，使我国农业生产者的收入状况能够达到整个社会的平均收入水平，才能真正促进我国人力资源的有序流动和合理配置，使我国以提高城镇化水平为标志的社会结构变动与提高化水平为标志的经济结构变动呈现为良性互动状态。 2.必须按照公平税负的要求，不再单独征收农业税，而是借鉴国际经验，在把农业和其他产业一样同等对待和实行城乡统一的税收分配制度的过程中，针对农业比较利益相对较低，同时又是提供社会必需品的产业特点，为了保证对整个社会的农产品供给，必须通过对农业生产者在纳税扣除项目、扣除金额和税率等方面的适当优惠，适当减轻农业生产者的公共负担。 3.针对农业具有一定社会效益和存在一定的收益外溢的特点，按照国际惯例，我国应该继续发挥财政补贴的经济调节功能，通过对农产品生产经营者提供适当的财政补贴，确保农业生产经营者能够获得社会平均收益率。 4.各级政府必须继续增加对农村基础教育、公共卫生条件、公路建设和环境保护等公共项目的投资力度，继续改善我国农村各项公共设施条件，进一步缩小我国城乡之间公共环境差距，使我国农业经营者与其他产业的生产经营者一样，能够同等享受到政府提供的公共产品和公共服务。 5.为了实现城乡一体化的社会保障制度，必须配合社会保障各项收费改征社会保障税的要求，将我国农业税经过进一步调整，使之转化为农业生产者的社会保障税，将我国农村合作医疗保障与养老保险制度与城镇社会保障制度合二为一，从而建立起能够覆盖整个社会和城乡无差别的我国社会保障体系。