改革民事再审程序的几点思考

关于改革民事再审程序的几点思考

【内容提要】我国的民事再审程序由于立法规定存在种种弊端与不完善，故缺乏可操作性，已严重影响了司法独立和程序公正。针对我国民事再审程序存在的提起再审程序的主体多元化和当事人申请再审难以及再审事由过于笼统等缺陷，本文提出了再审程序的启动主体单一化、建立民事再审之诉制度和再审事由确定化的改革构想。【摘  要  题】改革探索【关  键  词】再审程序启动主体设立再审程序的目的在于使错误的确定裁判得到纠正，以实现司法公正。我国《民事诉讼法》关于再审程序的规定，一定程度上虽起到了纠错与保护当事人合法权益的作用，但是，由于再审程序的立法规定不完善，缺乏可操作性，同时也因为历史的原因而致使已有规范所体现的理念与司法独立和程序正义的观念相冲突，故再审程序的实际运作结果远未达到令人满意的程度，对再审程序的改造已成为我国司法改革研讨中的一个热门话题。笔者认为，在当事人主义诉讼观念下，再审程序必须着重进行三项制度改革：提起再审主体的单一化改革和建立再审之诉制度的改革以及再审事由的确定化改革。这三个问题，对改造我国的民事再审制度有着决定性的意义。一、提起再审程序的主体多元化之缺陷与主体单一化之改革（一）提起再审程序的主体多元化之缺陷根据提起的主体不同，我国《民事诉讼法》规定了三种情形下的再审发动程序，即：(1)各级人民法院院长和审判委员会对本院已生效的裁判，最高人民法院对地方各级人民法院已生效的裁判，上级人民法院对下级人民法院已生效的裁判所提起之再审。(2)当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，向原审人民法院或者上一级人民法院申请而引起再审。(3)最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，按照审判监督程序提出抗诉而引起的再审。当然，法院、检察院和当事人虽然都具有再审程序的发动权，都是再审程序的提起主体，但是，这三者的主体地位并不是平等的：法院可以主动地发动再审程序，对其认为确有错误的生效裁判加以撤销、变更，而且这种权力不仅上级法院享有，原审法院自己也享有；检察院提出抗诉的案件，法院均应当再审。所以，法院和检察院的再审提起权是实在的，不打折扣的，只要自己认为有必要，客观的法权在执法者那里就可以转换成主观的法权，他们提起再审既不用征得当事人的同意，又不受时限的规制和次数的限制，可以来回反复数次。然考虑到中国的国情，当事人打官司以“打关系”为突破口的“本土意识”，以及检察院介入再审程序给法院带来的心理压力，再加上人大监督等外在权力的存在，再审提起权便成为不同形式的权力共同作用的一个“场”，这样不仅不能保证司法公正，而且影响了司法的正常运作；在一定意义上，再审程序中的各种权力或利益（正当地或不正当地）相互较量，因而很难用独立程序来规范；司法者虽然名为中立的裁判者，但实际上成为权衡社会各种力量大小的检测器，从而致使正义的天平常常倾斜。另一方面，从当事人的角度看，其再审申请权只不过是表达不服判决的一种“投诉”，并不能直接变成主观的法权。虽然规定申请再审符合法定条件的，人民法院应当再审，但却没有为其配套相应的运行程序。实践中，当事人向原审法院申请再审，一些原审法院要么长时间不作答复，要么简单通知驳回，很少能得到再审；向上级法院申请再审，上级法院往往将案件批转到原审法院，转到原审法院后，便石沉大海。（注：李浩：《民事再审程序改造论》，载《法学研究》2000年第5期。）当事人的再审申请变得与申诉一样，没有程序上的切实保障，仅成了为法院发现错案提供线索，而并非发动再审程序的方式，所以，在司法实践中，申请再审很少能直接引起再审程序。大多数再审案件均是因为法院内部监督和检察院抗诉而引起的，而且这两条途径，仅凭当事人申诉也难以走得通，而是人大、党政机关、政协等在其中起了很大的作用，因此，启动再审程序或者影响再审程序启动的，往往是当事人以外的主体，而且途径众多。所有这些，使再审程序的运行实践出现了很多问题，集中表现在两方面：一方面，老百姓普遍感到申请再审难，权利得不到实现，进而对司法公正失去了信心；另一方面，法院生效裁判的稳定性与权威性却被肆意地践踏，大量的诉讼资源被浪费，而且，由于法院内部监督和检察院抗诉这两条途径与人大、政协、党政机关等的“过问”存在着密切的联系，这就促使当事人更愿意用非法律途径来启动再审程序，故而容易导致司法腐败的发生，影响司法独立与公正。因此，改造再审制度，首先应当改造再审的提起方式，其中主体制度的改造应当先行。（二）提起再审程序的主体单一化之改革笔者建议提起再审的主体只保留当事人（申请再审制度），并加以完善，同时应取消法院的再审监督和检察院的抗诉监督。1.法院不能提起再审程序法院作为再审程序的启动主体是十分不合理的。首先，法院启动再审程序有违处分权原则。处分权原则的基本含义有两个层面：一是当事人有权自主处分其程序性权利与实体权利，在一定范围内选择解决纠纷的途径和方式，避免因解决纠纷的途径、方式的不同而导致不必要的成本支出，减少系争实体利益的不必要减损与消耗。为此，当事人有权发动诉讼、确定诉讼对象和选择诉讼行为。当事人处分权的另一层含义就是，只要当事人的处分行为符合法定条件，法院就不应干涉，而应当悉听当事人自便。处分权的享有和自主行使，是当事人在民事诉讼中的程序主体地位的体现。其次，法院主动提起再审，与其自身作为裁判者的角色形成冲突。裁判者的形像必须是公正的，公正的基础在于中立，中立不仅应表现为在裁判过程中的超脱，也体现在裁判权的被动性，这也是“不告不理”原则、“诉审分离”原则所要求的。这些原则是诉讼制度最基本的特点所决定的。“法院如果以职权主动启动再审程序，势必将自己推到再审结果有利的一方，而无法保持与双方当事人之间的等距，也难以吸收不利一方当事人的不满，有损法院的中立形象。”（注：张卫平：《民事再审事由研究》，载《法学研究》2000年第5期。）所以，赋予法院再审程序启动权与法院自身作为裁判者的形像是相悖的。法院主动提起再审有损生效判决的既判力。对于法院来讲，生效民事判决的既判力体现在，“民事判决一经发生效力，便不得任意变更或者撤销。”（注：江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，276页。）其效力不仅对作出原判决的法院发生，而且对同一法域内的其它法院也发生效力。从我国现行立法规定看，生效判决的既判力显然并未受到保护，因为不仅上级法院对下级法院的生效判决有几乎不受限制的监督否定权，而且原审法院也几乎可以不受限制地对自己做出的判决加以撤销与变更。这样不仅使生效判决的既判力无从体现，而且为上下级法院关系的行政化提供了制度性依据。基于以上理由，笔者认为，应取消法院主动提起再审的权力，避免使法院承担太多的社会干预职能。

2.限制检察院提起再审程序的范围笔者认为，应保留检察院作为再审程序发动者的主体地位，但应从范围上加以限制，即取消检察院对一般民事案件通过抗诉提起再审的权力，加强其对侵害国家利益、公共利益的案件抗诉监督的权力；同时，从整体上对检察院的法律监督权介入民事诉讼领域的方式和程度作出调整。上述主张的理由是：首先，检察院针对一般民事案件提起再审违背了民事诉讼中的处分权原则，这个道理和法院提起再审将侵害当事人的处分权一样。有学者认为，检察院提起再审并不与（当事人）处分原则相冲突，因为几乎百分之百的检察院抗诉案件都是因当事人的申请而引起的。笔者认为这种观点是不正确的。当事人之所以纷纷申请抗诉，一方面是因为现有的再审制度不合理，当事人直接申请再审的途径很难走通，当事人积极行使自己的处分权而得不到实现；而检察院代表国家行使监督权，与当事人申请再审相比，其抗诉监督居于一种强势地位，所以当事人更愿意通过检察院“曲径通幽”。如果当事人申请再审的制度得以完善，当事人的处分权得以顺利行使，那么再保留检察院对一般民事案件的提起再审权，也就没什么意义了。其次，检察院对一般民事案件发动再审容易打破双方当事人平等对抗的格局。从民事诉讼的结构看，原、被告之间是完全平等的，法院居中裁判，法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式；在法院和原、被告之间的等腰三角形构架中，如果再加入一个检察院，虽然希望检察院也扮演一个中立的监督者角色，但在检察院主动提起再审的情况下，这样的要求是不可能实现的。因为检察院既然抗诉，也就是对既定裁判提出否定，希望原定裁判的“错误”能在再审程序中被“纠正”，故其必然利用监督权，甚至扩大监督权的范围，对裁判结果施加影响，如取证和质问等权力。（注：在审判实务中，一些抗诉案件审理时出庭的检察人员，除当庭宣读抗诉书外，还要参与庭审质证和法庭辩论，并发表自己的意见。）再审的另一方当事人面对的将不是普通的当事人，而是强大的检察机关，这样一来，诉讼主体的地位失衡，也就打破了平等对抗的格局。所以，从某种意义上说，程序的启动者和程序实施的监督者的角色是有冲突的——程序的启动者本身已暗含对某种诉讼结果的追求。我们完全有理由相信，为了这种诉讼结果的实现，监督者对监督权的行使当然会带有倾向性，如对某种违法程序，可能会积极地或怠于提出抗诉。基于以上理由，笔者认为应取消检察院对一般民事案件通过抗诉提起再审的权力。当然，在取消法院主动再审和检察院抗诉再审的职权后，某些需要公权力介入的情况，如错误裁判损害国家利益、公共利益，便可由检察机关代表公益来提出抗诉。3.加强检察院对涉及国家利益、公共利益的民事案件的抗诉监督权市场经济承认不同社会团体、单位和个人存在各自的利益。如果民事诉讼中平等主体间的民事纠纷涉及到国家利益、公共利益（如涉及国有资产处置、与环境污染有关的公害问题、假借维护私权之名肆意侵吞国家利益或公共利益的纠纷），就需要国家权力的干预。所以笔者认为应保留检察机关对此类民事案件提出抗诉以发动再审的权力。其实，就维护国家利益、公共利益的需要来讲，对此类案件仅赋予检察机关抗诉监督的权力是远远不够的，根本的解决途径应该是完善我国的当事人制度，赋予检察机关作为代表国家利益、公共利益提起诉讼参加诉讼的当事人的主体地位，使其享有完整的诉权——起诉权、上诉阶段的抗诉权、再审阶段的提起抗诉权。这些权力产生的基础是检察机关的当事人诉权，而并非狭义的诉讼监督权（即对法院的民事审判活动是否合法进行监督的权力）派生的权力，这也从宏观上扩充了检察机关民事检察监督权的内涵。对狭义的诉讼监督权，在《民事诉讼法》中应加以明确和细化，但应以尊重当事人的私权为前提，限于本文的篇幅和主题的限制，这一问题在此不作探讨。二、再审程序中强职权主义因素带来的失范与规范重建（一）再审程序中强职权主义因素带来的失范“现代民事诉讼的基本法理要求，服务于市场经济的法律体系应以权利为本位，使权利成为构筑一切法律关系的起点、核心和主导，只有权利到位，市场经济才能到位。”（注：章武生：《我国民事再审程序之检讨与重构》，载《湘江法律评论》2001年第四卷。）在权利与权力的关系中，权利是基础和前提，权力的行使应服务于权利的实现。我国《民事诉讼法》虽然确认了再审程序中当事人的再审申请权，但是，由于再审程序不是必经程序，加上再审申请权行使的次数之频繁和数量之庞大，法院根本无法应付应接不暇的申请再审（检察机关提起抗诉必定引起再审程序，也说明当事人再审申请权的虚置），所以，再审申请权在相当程度上是无法落实的。当事人申请再审的权利被淡化了的同时，法院对再审申请进行审查的权力却强化了。再审程序中无可避免的“权力——权利”的逻辑结构表现为：权力的扩张与权利的萎缩。再审程序中，当事人的再审申请权没有得到尊重，作为一种诉权的形式，当事人的处分权和平等抗辩权得不到审判权或监督权的尊重，其深层次的原因仍然是强势职权主义的立法观念所致。“诉权以及作为其具体表现形态的各种诉讼权利所涉及的事项，均属当事人自身意志自主支配的自治领域，审判权不仅不能侵犯这一领域，而且应当充分保护这一领域的独立性和完整性”，（注：江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第38页。）我国民事诉讼机制应当充分保障当事人再审申请权的有效性和实益性，并通过立法予以明确，改变当前这种模糊不清的状态。职权主义的主体结构会导致国家权力过多地和不恰当地干预民事诉讼，造成国家权力对公民私人利益的侵害。同时，由于公益诉讼制度没有建立（如赋予检察机关提起公益诉讼），司法上并没有真正建立公共利益保护制度，国家利益和公共利益并没有因为检察院有权进行抗诉监督和法院有权提起民事再审而得到保障，因为损害国家利益和公共利益的大量诉讼根本无人可以提起。（二）再审程序的规范重建：确立再审之诉制度为适应市场经济的发展，我国民事诉讼应适时完成从职权主义向当事人主义的转变，实现这一转变的根本手段是在我国民事诉讼中引进“再审之诉”制度，加强当事人在再审程序中的主体地位。诉讼活动的主体是当事人，在程序的设置上，就应充分体现当事人的主体地位，积极发挥当事人在程序运行中的主导作用，这不仅应反映在第一审和第二审程序中，再审程序中亦应如此，况且再审程序的启动直接关系到当事人之间既定权利义务的变更，自然当事人最有资格发动再审程序。现行《民事诉讼法》已明确赋予了当事人对生效的错误裁判申请再审的权利，但当事人申请再审的权利在司法实践中却难以得到实现，这一点前文已有提及。这里面既有法律规定上的直接原因，又有观念上的原因。申请再审难的直接原因有两个，其一是法律对申请再审的规定过于简单，使申请再审没有形成规范意义上的诉；其二是法定再审事由的模糊不清与不合理，具体表现为法律既未明确当事人申请再审的方式及申请再审时应写明哪些内容，又未规定法院在收到再审申请后的处理方式，未说明法院应以何种方式、在什么时间内给当事人以答复，使得“当事人在申请再审时，犹如进入了

一个没有法定程序的‘雾区’，完全感觉不到自己诉权的存在”。（注：章武生：《我国民事再审程序之检讨与重构》，载《湘江法律评论》2001年第四卷。）申请再审难的深层次原因是我国再审程序的性质决定的。各国对再审程序的规定各不相同，相比于其他的大陆法系国家，我国的再审程序还不是一种独立的诉讼程序，而是承接在一、二审程序之后的一种非独立的纠错程序。这种非独立的纠错程序的性质，不但决定了再审程序的发起主体可以是享有“纠错权”（审判监督权和检察监督权）的法院、检察院（它们发起再审程序也不需以当事人的申请或申诉为前提条件，因为监督权是一种可以主动行使的权力），更决定了作为再审程序发起途径之一的当事人申请再审不可能发展成为一种独立的诉讼程序，立法上也并不将当事人的再审申请权作为诉讼权利来对待，申请再审看起来更像是对申诉从时间、理由方面的具体化，而且从最高法院的司法解释来看，对当事人的再审申请用通知书而非裁定驳回，亦表明法院系统内部显然并未将申请再审作为一种诉讼程序来对待，所以，因我国再审程序的性质所限，当事人向法院所提出的只是“申请”而不会是“诉”。由于仅仅是申请，不能像诉那样适用类似起诉与受理的程序，故当事人申请再审的权利就不能像起诉权那样得到充分的保障，申请再审难的状况普遍存在并得不到解决也就不难理解了。在大陆法系的其他国家，如德国、日本等，再审程序的启动都是由当事人的再审之诉而引起的，既然是再审之“诉”，就决定了再审程序发动者只能是享有诉权的当事人，而不会是法院或检察院（在检察院代表国家利益、公共利益发动再审的时候，也是基于当事人的地位而享有诉权）；另外，相对于原来的诉讼程序而言，再审之诉是一级新的独立的诉讼程序，其有自己的独立的诉讼标的，原来的诉讼程序已因裁判发生效力而终结。当事人启动再审程序，也是以诉讼而非“申请”的方式进行的，法院在收到诉讼状后，对诉是否合法予以审查（主要是诉的理由、提出诉的期限、方式等），并依法受理或者驳回，从而将再审作为一种诉讼程序来设置。在我国确立再审之诉制度，加强当事人在再审程序中的主体地位，这不仅可以规范再审程序的运行，改变现在发起再审的主体过多且不合理的混乱状态，而且也有利于当事人诉权的行使，从程序上更有效地保障当事人的合法权益。三、再审事由的确定化改革“实事求是，有错必纠”，是我国《民事诉讼法》设立再审制度的指导思想。其宗旨是：保护当事人的实体权利，充分体现实体公正，尤其强调个案的实体公正，意在使每一个案件都得到正确处理，使每一个错案都得到纠正。这一观点有其积极的意义，它反映了我国民事诉讼对客观真实的追求及对实现当事人实体权利的重视。但是，长期以来，为了纠错，立法者不惜牺牲程序的正当性要求，牺牲程序正义的某些基本要素，将“有错必纠”中的“错”主要界定为实体上的错误（包括事实认定与适用法律的错误），（注：我国《民事诉讼法》第179条规定，当事人申请再审，人民法院应当再审的事由有五种：1、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；2、原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；3、原判决、裁定适用法律确有错误的；4、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；5、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的。我国《民事诉讼法》第179条关于再审事由的规定大多是涉及实体方面的，就是关于程序违法的第四项中“可能影响案件正确判决、裁定的……”，也表现出对程序规则的漠视。）这是偏颇的。“有错必纠”把严格的程序过程抛开，允许一个案件经过反复再审，使纠正错误裁判与维护生效裁判的稳定性、权威性之间产生矛盾，裁判的既判力也因此落空。因为要想通过个案的指示作用使社会大众对自己的行为作出预期，将显得特别困难，且必然会减弱民众对法律的信心。过分追求“有错必纠”，就如同追求绝对的客观真实一样，是不切合实际的。实体正义与程序正义是统一的，为追求一种价值观念的实现，而破坏另一种价值观念的实现，将会影响法律的正常运作。实体公正的实现应予制约，制约的方式就是再审程序的设计须体现出实体公正与程序公正同等重要的价值。笔者认为，有错必纠是对的，但是“错”的程度应当明确界定。申言之，应通过再审事由的明确与细化，将程序的内在价值放在优先考虑的地位，以承认裁判权固有的权威性和正当性，实现有错必纠与尊重法院生效裁判既判力的大体平衡。根据我国的司法实践，借鉴外国民事诉讼立法关于再审事由的规定，法定的再审事由应当确定化为以下几类：第一，裁判主体本身构成不合法。如果作出判决的法院或法官在主体资格上不合法，便可以提起再审之诉。如法官应当在本案中回避的没有回避。第二，在原审诉讼中代理人的资格有瑕疵。例如，当事人未出庭时代理人的资格不合法。第三，判决所依据的证据不合法。例如，证据材料是伪造或变造的，证人、当事人等的陈述是虚假的。第四，判决的根据已经变更或被否定。第五，原审诉讼中有可能影响判决公正性的其他因素。如不可抗拒的因素影响了当事人提出攻击或防御的方法，应当判决的事项被遗漏等。总之，再审事由既要维护判决的实体正义，也要维护程序正义，同时再审事由必须明确、确定。