社保基金运作模式的国际比较与借鉴

社保基金运作模式的国际比较与借鉴

一、社保基金财务制度模式的国际比较及我国的选择  世界各国社保基金的财务制度模式虽各有特点，但基本上是三种模式：现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制就是用在职职工的缴费来支付现已退休老年人的养老金。这实际上是收入分配在代际之间的转移。其优点是管理简单，并且能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配。其缺点是无法解决当出现人口老龄化、经济不景气等情况时养老金的支付危机问题。目前仍采用这一制度的典型国家有美国。完全积累制实际上是本代人对自己收入进行跨时间的分配，即将自己年轻时缴纳的养老保险费积累起来，供退休后使用。这是一种更强调自我保障的模式，其优点是每个人都是为自己储蓄，可以提高个人缴费的积极性，同时可实现自我保障，不会引起代际冲突。缺点是不具有再分配功能，且受通货膨胀、人口老龄化等因素影响，使基金面临较大的保值增值压力。采用这种制度的典型国家有智利、新加坡。部分积累制是现收现付制和完全积累制的一种混合模式。在这种模式下，社会养老保险金分为两个部分：社会统筹部分和个人帐户部分，前者实行现收现付的财务制度，后者实行完全积累的财务制度。这种混合模式在理论上是既要保存现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能，又要发挥完全积累制培养个人责任心，提高缴费积极性以及提高储蓄率等作用；同时还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的弱点。因此这是一种比较理想的模式。目前很多国家的社会保障制度都在朝这个方向改革。 我国在充分考察和借鉴外国经验的基础上，经过充分的讨论，最终选择了社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制。但是，像大多数采用这种模式的国家一样，我们在具体实施过程中并没有能够合理地承认和消化新旧制度转轨过程中的转制成本，由此导致了我国统帐结合的部分积累制名不副实。因此，下一步我国社保基金财务制度模式的改革目标应当是：通过各种渠道和途径来补偿和消化转制成本，建立起真正名副其实的统帐结合的部分积累制。  二、社保基金筹集渠道的国际比较及我国的选择 社保基金的筹集包括两个方面的内容：一是要解决历史遗留的欠债问题，即要通过多种渠道来消化、偿还社会保障制度转轨所形成的转制成本，以壮大社保基金的实力；二是要建立稳定、可靠的资金筹措机制，确保社保基金征收到位。  转制成本消化方式的国际经验及我国的选择从世界各国的经验来看，智利在转制成本的消化方面是做得最好的，其经验值得我们借鉴和学习。智利为了保证新、旧社会保障制度的顺利转轨，政府承担并设法偿还了旧制度遗留下来的、规模相当于1980年GDP80%的转制成本。智利政府在转制成本的消化方面主要采取了以下措施：一是政府明确承担了消化转制成本的责任，并核定清楚其规模；二是从70年代中期至80年代中期，政府坚持建立预算盈余，从财政收入中划拨一定比例用以消化部分转制成本；三是通过出售一部分国有企业或其他国有资产来筹集资金，消化部分转制成本；四是通过发行"认可债券"来消化部分转制成本，"认可债券"的期限一般较长，只有在持有人退休、死亡或残废后方可赎回。 借鉴智利成功经验，并结合我国实际，我们认为我国社会保障制度的转制成本可以通过以下一些渠道来进行消化：  ● 通过国有股的减持流通来消化部分转制成本，补充社保基金。目前理论界和管理层均已就此观点达成共识，争论的焦点在于国有股减持的规模、方案和具体步骤。目前我国深沪两地上市公司总股本约3739亿股，其中国有股约2240亿股，占总股本的60%左右。如果我们每年能拿出一部分国有股在股票市场高涨时卖出，则可套现一大笔资金，用于补充社保基金。目前很多人担心的是国有股减持会对股市行情造成难以承受的压力，这种担心是没必要的。首先，国有股减持仅仅是补充社保基金的多种途径之一，而且在开始的几年，我们完全可以控制国有股减持的数量，等资本市场规模扩大、市场承受能力增强后，再逐步增加减持的数量；其次，政府可以规定将国有股减持的所得大部分转为社保基金，再逐步放宽社保基金入市的限制，这样从股市套现的资金将重新回流到股市。因此只要我们政策操作得当，完全可以将国有股减持对股市的不利影响降低到最低限度，与此同时，社保基金的实力则会不断壮大。 　 ● 通过变现或划拨部分国有资产来消化部分转制成本，补充社保基金。根据财政部统计，1999年我国全部国有资产总量为99964.2亿元，其中经营性国有资产总额为66748.4亿元，总量显然十分可观。因此我们可考虑变现或划拨部分国有资产来消化转制成本，补充社保基金。 ● 通过调整国家财政支出结构来消化部分转制成本，补充社保基金。该方法操作简单，且有智利的成功经验可借鉴。但由于我国长期实行赤字财政，财政平衡压力很大。因此，这种方式只能作为转制成本消化的补充方式，而不能作为主要方式。在具体操作方面，我们可考虑对每年新增财政收入统一切块，如10%，永久性地纳入社保基金。 ● 通过发行类似智利"认可债券"的特种长期国债来消化部分转制成本，补充社保基金。这种债券期限可定长一些，以便能将债务负担分散在今后二、三十年中，避免对政府造成太集中的赎回压力。但须注意的是，这种特种国债的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，既要考虑养老金欠帐的多少，又要考虑政府未来的偿还能力。  ● 征收特种税，将税收所得用于消化部分转制成本，补充社保基金。政府可考虑征收遗产税、奢侈消费税（娱乐、美容等），以及从已征收的个人所得税、利息税等税收中划出一定比例，用于补充社保基金。  ● 通过发行福利彩票筹集资金来消化部分转制成本，补充社保基金。福利彩票具有强大的社会集资功能。1994年以来，全国福利彩票共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。因此，通过发行福利彩票来筹集资金，只要运作得当，也完全可以成为消化转制成本的一种方式。 三、社保基金筹资方式的国际比较及我国的选择 建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。从国际经验来看，目前世界上已经建立起社会保障制度的１４０多个国家和地区，筹集社会保障资金的方式主要有二种类型：一是建立个人储蓄帐户；二是征收社会保障税（或费）。前者实际上是一种强制性储蓄，其特点是：要求雇主和雇员分别按规定的标准把社会保障费用存入雇员的个人帐户；社保基金的本金和利息均归雇员所有，由社保管理机构进行统一管理；政府有权在一定范围内对社保基金进行适当调剂。后者常见于实行政府提供保障模式的国家，其基本做法是：按不同的社会保障项目分别规定税率（或缴费率），由雇主和雇员分别按一定比例缴纳；其特点是：社会保障税（或费）由专门的管理机构（如税务机关等

）负责征收和管理，其收支一般纳入国家预算，实行了"专税专用"或"专费专用"，超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其所特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐。 我国目前实行的是征收社会保障费的筹资形式。如前所述，这种缴费方式存在许多缺陷，影响了社保基金的筹集。而开征社会保障税将有助于解决我国社保基金筹集中存在的问题。首先，开征社会保障税有利于增强社保基金筹集的强制性，提高社保基金的收缴率；其次，开征社会保障税有利于贯彻政府统一的社会保障筹资政策，促进公平竞争环境的形成；再次，开征社会保障税有利于对社保基金实行收支两条线预算管理，建立有效的社保基金监督制约机制；最后，开征社会保障税可以利用现有税务机构的人力、物力进行征管，大大提高社保基金的筹资效率。在具体实施过程中，考虑到一步到位比较困难，可以设置一段过渡期，过渡期内可考虑将现行的各项社会保险费改由税务部门代征。这样既有利于提高基金的收缴率，又有利于为开征社会保障税积累经验，并在将来实现顺利过渡。  四、社保基金支付水平的国际比较及我国的选择 养老金的支付水平主要与养老金工资替代率和退休年龄有关。我国目前养老金的工资替代率水平偏高，而退休年龄则偏低，导致养老金支付水平偏高，与经济发展水平不相适应。如，美国、瑞士、德国三国的退休金工资替代率分别为44%、37%、49%，而我国养老金工资替代率平均水平在80%左右，有些地区甚至高达100%以上。从退休年龄来看，美国为男65、女65；瑞士为男65、女62；德国为男65、女65；而我国为男60、女55。由此可见，我国养老金的工资替代率太高了，而法定退休年龄则偏低。我国的经济发展水平远远落后于美国、瑞士、德国，而社会保障负担水平却远远高于这几个国家，这无疑是不合理的。因此，下一步我们的改革方向之一是要通过降低养老金替代率和提高法定退休年龄来降低养老金的支付水平，使之与我国经济发展水平相适应。 五、社保基金投资渠道的国际比较及我国的选择 目前我国社保基金投资渠道狭窄，仅限于国债和存款，过于强调资金的安全性，而忽视了资金的盈利性。从国际经验来看，社保基金的投资必须同时兼顾安全性、盈利性和流动性。 发达国家养老金的投资具有以下几个明显特点：一是投资渠道多元化，养老金不仅投资于股票、政府债券、企业债券，还投资于存款、抵押贷款、不动产、外国资产等；二是股票投资所占比重都比较高，尤其是美、英两国，养老金投资于股票的比重分别占到４６％和５３％。从发达国家的经验来看，社保基金利用多种金融工具进行投资（尤其是利用股票进行投资）已是大势所趋。因此，我国社保基金的投资渠道也必须进行改革。改革的方向是：第一要利用多种金融工具进行多元化投资；第二要允许社保基金入市，投资于股票。 六、社保基金管理模式的国际比较及我国的选择 　 在社保基金管理模式上，目前国际上通行的做法有以下三种：一是政府机构直接管理。这种模式以日本为代表，其特点是便于统一政策、统一制度、统一管理。其缺点在于难以获得较高的回报率和政府可能挪用而造成基金损失。二是通过基金会进行管理，这种方式以澳大利亚为代表。作为受托人的基金会依法负责处理基金的行政事务，但一般不直接进行投资管理。其特点是个人帐户的出资人就是基金会成员，对个人基金运作拥有一定的建议权，便于民主管理和监督。其缺点在于决策权力往往过于分散，对市场比较发达的国家和地区较为适宜。三是通过基金管理公司进行管理。这种模式以智利为代表。这是市场经济条件下比较理想的管理方式之一，其特点是竞争性强、机制灵活、效率较高，投资者可以在竞争中得到较高的回报和良好的服务。  我国目前社保基金主要由国家社会保障部门来进行管理，管理效率有待提高。下一步必须借鉴国际经验，对社保基金的管理模式进行改革。结合我国的实际情况，我们认为，我国社保基金的管理应采用基金管理公司的管理模式。这是因为，采用这一模式，基金的管理效率和收益都会远远高于政府部门管理模式。下一步我国社保基金应分阶段逐步委托给专门的基金管理公司以及银行、证券公司等金融机构进行管理运营。受托的金融机构可通过合理科学的竞争招标形式来挑选确定。  七、社保基金监管模式的国际比较及我国的选择 从国际上来看，对社保基金的运营监管主要有两种模式：一是审慎性监管。即根据审慎性原则对基金进行监管。在这种监管模式下，监督机构较少干预基金的日常活动，只是在当事人提出要求或基金出现问题时才介入；在很大程度上，监管机构依靠审计师、精算师等中介组织对基金运营进行监督。美国等发达国家采用这种模式。二是严格的限量监管。在这种监管模式下，监管机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定，监管机构根据这些规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营，一旦出现问题马上采取行动。智利、波兰、匈牙利等国家采用这种模式。 就我国社保基金运作情况来看，由于资本市场和各类中介机构发达程度低，相关法律和制度环境还不具备，因此在现阶段，对社保基金应进行严格的限量监管。即要建立独立、权力较大的监管机构，对社保基金运作的各环节，包括基金结构、运作、绩效等方面进行严格规定，由监管机构根据这些规定来监控基金的日常运营。随着基金管理走向成熟，资本市场和中介组织发达程度提高以及法律制度的完善，监管机构应放松直至取消市场准入限制，监管模式可逐步转变为审慎性监管模式。 八、国务院专题办对社保基金入市提出3种方法 中国国务院经济专题调研办公室副主任陈耀先日前撰文表示，社保基金必须有效运用出去，才能实现保值增值，进入股市运作实现增值，是各国普遍采用的办法。 据了解，在当前中国资本市场发育尚不成熟的条件下，绝大部分社保基金还无法实行市场化的投资运营，主要投资渠道仍然是购买国债和银行储蓄。 从长远看，一部分社保基金进入资本市场，实行市场化运营是完全可能的。一是中央社会保障基金，将由社会保障基金理事会委托专业机构负责基金的投资运营；二是统一由省级社会保险机构管理的养老保险个人账户基金，在未来适当的时候，也可进入资本市场；三是补充保险基金，特别是补充养老保险基金，将交由专业投资机构实行市场化投资运营。以上所有投资运营，都必须坚持社会保障基金的资产管理与基金使用分配相分离的原则，社保基金委托基金管理公司进行理财，基金公司按规定缴纳的现金收益由社会保障管理机构依法分配使用。 值得注意的是，国务院专题办是专为研究国内重大财经问题而设立的机构，其意见值得重视。 （本文由西雅理源企业管理咨询有限公司 Re-share 

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