危机管理到危机防范

危机管理到危机防范

透过奶粉危机，人们担心的是事故频发所表明的监管制度本身的缺失，不是个别官员或部门的失职，而是“体制性无力”。

三鹿事件或者更确切地说，中国乳品危机进入了善后阶段，饮用过三鹿奶粉的婴儿得到检查和治疗，对有关当事人的责任追究也已逐一落实。监管部门在有条不紊地工作，特别是质检总局先是对全国乳品企业的婴儿配方奶粉进行全面检测，并及时公布了检测结果，对占被检测企业总数20%的22家企业的含三聚氰胺产品公开曝光，然后进一步对液态奶进行大面积检测，对全国知名的几家大企业的含三聚氰胺的批次产品，同样给以曝光，国务院随之废除了国家对食品企业的免检制度。

中央政府雷厉风行，让国民和世界看到中国政府的治理决心，就恢复消费者和国际社会对中国产品的信心而论，这些举措无疑可以起到补救作用。事实证明，中国政府经过多次突发事件的考验，在公共危机的处置上，正表现的越来越成熟，处乱不惊，轻重缓急拿捏得当，反映了国家治理能力的提升。

但在人们对奶粉事件松了一口气，对中国政府特别是中央政府处置危机能力给予高度评价的时候，不能不对整个事件，尤其对这样一种处理危机模式本身，加以反思。因为危机处理再得当，不过就是尽力减少损失，如果没有从危机中获得教训，不能由危机处理而获得对未来危机的防范，再成功的危机处置都是意义有限，甚至还会导致危机意识的进一步弱化。现在，当奶粉危机即将尘埃落定之时，我们离建成防范危机的制度近了呢，还是依旧遥远甚至更远?

一

人们不敢过于乐观。透过奶粉危机，我们看到的首先不是奶农的利欲熏心，不是企业的章法错乱，甚至不是地方政府的遮掩拖延，孤立地看，所有这些毛病都有办法解决。人们担心的是事故频发所表明的监管制度本身的缺失，不是个别官员或部门的失职，而是“体制性无力”，即由于制度设置本身的局限，监管人员即使尽职尽力，也难以实现体制设定的目标。

在近年中发生的安全事件及其善后过程中，国人看到都是安检总局和质检总局官员甚至国务院领导像消防队一样四处灭火，但频频灭火却防范不了事故的频频发生。国家机构面对安全监管体系不断暴露的漏洞，手忙脚乱，不正说明现在这个体系本身毛病之多、之大、之严重吗?患肾结石的婴儿死了不可复生，乳品行业遭遇信任危机即使不至于从此一蹶不振，也将不得不经历一个艰难的起死回生过程。不能把问题限制在个别企业或个别品牌的范围，而酿成全国性的行业危机，即使灭火成功，能说监管有效吗?全国那么多省市区县，动不动国家总局最高官员亲临一线，能说监管制度健全吗?一而再，再而三，反复出事，能说对制度的反思已经到位，制度建设已有实效了吗?

从计划经济向市场经济转型以来，越来越多的经济活动由自主的个人自发地进行着。市场追求效率，不会接受远离一线的遥控操纵，扁平化已经成为生活现实。然而，国家总局及其领导人四处灭火总让我们有一种感觉，安全监管的机构和重心还高高在上，离市场和生活都远得很。尽管总局领导雷厉风行身先士卒，但这么大的国家，这么复杂的市场，凭着中央一级的机构管得过来吗?省市各级监管机构哪去了?其他维护市场秩序的力量哪去了?

二

在我国，无论监管生产安全还是食品安全，名义上都是“拉条”的，由“安检”或“质检”部门执行，但实际上仍然是分块的，这些职能部门在履行职责时既受到同级政府的领导，也受到同级政府的掣肘。问题是，一方面经过多年发展，全国性市场已经形成，一个企业的产品可以影响到全国消费者的利益;另一方面地方利益也日益固化，当地企业只要对地方税收有贡献，哪怕威胁到全国消费者，也自有领导给罩着。在这种情况下，专业管理部门的职责还是分块切割，难免导致监管漏洞越来越多。

如这次三鹿奶粉事件，3月就有消费者投诉，6月网络上已有讨论，8月三鹿集团向石家庄政府报告奶粉发生质量问题之后，竟然还被拖延了1个月，最后不是国家机构出面，不知道这件事还会拖多久。为什么石家庄乃至河北省质检局事先没有防范，事后又未能及时处置，而非得国家质检总局甚至更高领导出面?既然非等国家出面不可，那又要省市级的质检机构何用?如果真的连省级机构都无法履行职责，那监管重心不是太高了吗?

这里不是要求所有行政执法机构都成为像海关一样的直属中央管辖，而是提出，要真让监管制度发挥作用，必须保证各级机构能够完全按照法律赋予的职权，独立履行职责。这种职权和责任是法律赋予的，职能部门不能在“讲政治”的名义下放弃职守，而屈从于地方利益。但在现行体制下，职能部门官员服从地方首长出于虚构政绩需要的错误领导，放弃履行法定职权的情形，实属司空见惯。按照问责制权责相等的原则，现在出了事故就把质检部门的官员免职的做法，时常也有失公正，因为不少职能部门(不只是质监局、安监局)处境尴尬：主管官员不听招呼，就有罢官之虞，听了招呼，不履行职责，又会被问责，左右为难之下，免职的.惩罚还有什么意义?事后问责即使件件落实，又有多少效果?

三

监管重心太高，自上而下的监督无法到位，法治得不到严格落实，地方政府缺乏约束，职能部门难以依法履行职责，在这种情况下，如果存在自下而上的监督机制，那么，安全管理即使有漏洞还可能得到及时弥补，食品危机即使隐患重重，还可能被及时发现。但现在恰恰是自下而上的监督机制完全空白。乳品行业使用三聚氰胺几成潜规则，普通奶农都知道这一“秘诀”，而监管部门竟然蒙在鼓里，如果不归之于官僚作风，那就很可能源于自下而上的信息渠道被完全堵塞，或根本没有开通。舆论监督可以被封杀，消费者投诉可以被私了，企业报告可以被扣压，如此信息匮乏，职能部门要想监管也难，而没有了基层的信息，重心高高在上的国家总局除了在地方上事情闹大之后赶紧救火之外，也真的很难有更好的办法。

面对层出不穷的安全事故，发挥官员个人的能动性，挖掘现有体制的潜力，都是必要的，但也是远远不够的。无论市场管理体制还是社会管理体制，长期落后于社会生活本身的变化，必然会出现种种缺陷，面对层出不穷的危机，国家总局官员再辛苦奔忙，也只能徒唤奈何。体制的问题必须在体制层面上解决，制度本身健全了，官员的个人作用才能显示出来，摘人帽子的问责制才会真正落到实处，落到有效防范危机的实处。

从将监管重心下移的角度考虑，当务之急是首先加强法治，严格依法行政，有效约束“以权力凌驾于法律”的做法，坚决制止地方首长对职能部门履行法定职责的不当干预，让各级监管部门能够真正承担起与责任相符的职权。从积极方面来说，这有利于提高监管和执法的有效性;从消极方面来说，也使问责制有一个公正的基础。在地方行政首长干预监管部门执法的现象较为普遍的情况下，问责制应该首先落实于地方行政首长。

同时，要更大程度地开放舆论监督，让消费者或企业职工通过媒体包括网络，及时反映生产和消费领域的安全隐患，以引起监管部门、党政领导和全社会的警觉和反应，至少不使安全危机大面积发生甚至蔓延开去。进入21世纪以来，有多次公共危机都是通过媒体曝光才得到处置的，现在，舆论在防范安全危机方面的重要性已经得到确认，如何从制度上切实保障媒体的监督权。

最后，在严格法治的前提下，大力健全法制，完善中国在生产安全和视频安全方面的法律法规，为持续、规范的监管和执法提供法律依据，特别要细化监管程序和标准，坚决废除像“食品企业免检”和监管当局评选“名牌产品”之类华而不实且易于助长寻租倾向的做法，加大对缺乏诚信，疏于管理甚至内外勾结的不法企业主的处罚力度，与其让他们败坏中国产品，造成大量无辜企业受牵连，毋宁壮士断臂，让这些不良企业尽早出局。在中国消费市场已经走出商品不足的阶段，在“中国制造”已经走出“地摊货”的阶段，不留情面地淘汰一批不规范经营的企业，既是中国经济能够承受的，也是必须承受的。

转型中的中国，突发事件难以完全避免，但让遭遇各种危机冲击的国人心存安慰的是，每一次危机都带来了中国社会的进步，虽然程度不等，但只要有进步，国人就有信心，不但是对于克服具体危机的信心，对在危机中抓住机遇的信心，更是对中国社会不断进步，最终有效防范和减少危机的信心。