开发区管理体制的思考

关于开发区管理体制的思考

经济特区、经济技术开发区和高技术开发区、科技园区等各类开发区的建设和发展，成为我国改革开放的助推器，城市化的加速器。我国经济的持续快速增长是与各类开发区的成长和发育分不开的。从全国的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；开发区的功能也从过去的“四个窗口”、“三为主”，进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。随着我国全面对外开放，特别是进入WTO以后，根据公平、公开、无歧视的原则，开发区特殊优惠政策的优势减弱，如何增强各类开发区的竞争力是我们面临的一个新问题。一、国内开发区管理体制的模式（一）管理体制的基本模式我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担。如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。（二）开发区管理体制的变化趋势随着开发区的发展和功能转化，开发区的管理体制也随之变化，主要呈现几个趋势。一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化。经过10几年的发展，有些开发区的规划用地已经基本布满，需要扩大规模；一些独立的新开开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，经济技术开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如，上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府。二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高技术开发区，还有省、市级开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。如，广州市于1998年实行经济技术开发区和高新技术产业开发区合署办公；北京也将分散在各区、县的几个主要科技园区集中成立中关村科技园区等等。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神离，主要问题是缺乏有效的利益协调机制，只是形式上的单元合并。其结果是增加管理层次，出现双重领导，实际上并没有真正解决分散竞争问题。三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。目前，各地各种园区的免税政策已经大同小异，有些地区减免税已经达到8～10年，甚至实行零地价，增加政策优惠的余地不大。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。目前，国内几个主要开发区在制度建设和转变政府职能方面开展“比、学、赶、超”的竞争。如，北京出台了“中关村科技园区条例”，上海出台了“张江科技园区发展的若干规定”等等。四是一区多园，发展专业园区。目前，随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业园区。如，杭州的经济技术开发区分为高校园，医药园等；深圳建设高技术产业带，对不同区片进行功能划分；北京的一区五园中有科技试验园、经济技术开发区、电子城等。二、影响开发区管理体制的主要因素影响开发区管理体制的主要因素有以下几个方面。（一）开发区功能定位的影响开发区管理体制与开发区的区划、功能定位有关。目前，我国的开发区区划有三种基本形式：一是独立的新区。在人口稀少的地区开辟一个新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。通常采取准政府体制，管委会具有相对独立的管理权限，并以经济开发管理职能为主。二是小开发区带大行政区。在老区内设立开发区，开发区管理部门不仅负责新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。在这种情况下，开发区的管理机构不论是采取行政区管理体制，还是准政府体制，实际上是兼有开发区与行政区职能，有的地区采取一班人马两块牌子。三是开发区和老城区为一体的无边界园区。如，北京海淀新技术开发试验区、杭州高技术开发区的主区块等。这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器。在这种情况下，开发区的管理机构要服从区、市双重领导，其职能主要是提供服务。（二）改革因素的影响除了经济开发和产业布局功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。开发区在改革开放、转换政府职能和建立市场经济机制试点方面发挥了积极作用。如，在改革开放初期，深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制改革等方面起示范作用；北京的“中关村科技园区条例”在制度创新方面有所突破；苏州工业园区在社会保障体制、人力资源管理和住房公积金等方面借鉴新加坡经验，进行制度创新。开发区的管理体制与地区的经济体制改革有关。当行政区的管理体制与市场经济接轨程度越高，开发区管理机构的政府行政职能就越弱化，机构层次就越少。如，深圳是特区，特区的行政管理体制改革和优惠政策都优先于其他地区。深圳兴办高技术产业开发区的目的不是为了实行优惠政策，而是创造高技术开发区品牌，提高入区企业的素质，提升地区产业结构。因此，深圳高新技术开发区的管理体制有两个特点，一是区内区外

统一政策，深圳特区政策适用于高技术产业开发区。企业进驻开发区，不仅是因为开发区的位置和设施较好，更重要的是为了获得高技术产业开发区企业的无形品牌。二是高技术产业开发区管理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政主管部门负责。管理中心的主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况，为企业提供服务。（三）政府行政分权因素的影响开发区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题。独立新区具有相对独立性，相当于新设一个地区管理部门，通常是扩大授权经营。在开发区和行政区双重管理（在老行政区中设开发区）的情况下，存在一个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常开发区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门实行垂直管理，开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以实施。（四）财税体制的影响现行税收体制是当前影响开发区发展与布局的一个重要因素。在现行中央与地方层层分税的体制下，各市、区县，甚至乡镇政府都通过建设各类开发区来吸引投资，增加当地政府的可支配收入。因此，出现了各地争办开发区，盲目优惠的现象。在“优惠政策”的诱导下，有些企业追求短期目标，造成社会资源配置扭曲和浪费。开发区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。目前，开发区管理机构的收入功能有两类。一类是有财税收入功能。即开发区管理管委会作为一级管理和服务部门，可获得开发区企业的税收分成，用来进行开发区的建设和发展。现有的大部分新开独立开发区采取这种形式。另一类是没有财税收入。园区管理机构或开发公司不能从企业的税收中提取留成，税收收入归所在地政府。三、关于改进开发区管理的几点思考我国开发区的发展已经将近20年，正面临着如何进一步提升开发区功能、增强其竞争力的问题，因此，需要根据形势改进开发区管理体制。（一）各类开发区定位突出老城市扩展功能和制度试点功能我国正处于加速工业化，农业人口向工业和城市转移的阶段。开发区在加快区域产业发展和城市化进程中发挥了重要作用。如，苏州市两个开发区的总规划面积为120平方公里，是老城区8倍多；目前已经开发的面积是老城区的2倍多。上海浦东新区经过短短的10年建设，第二、三产业的增加值已经占上海的22%，工业总产值占上海的13%。我们正处于计划经济向市场经济转化的转轨时期，开发区不仅具有实现区域开发的功能，还有进行制度建设和机制创新试点的功能。目前，开发区的优惠政策空间已经不大，提高开发区的竞争优势，要靠制度建设和机制创新。特别是加入WTO后，许多政策和制度要与国际接轨，开发区可以作为试点和示范，起到承上启下和承外启内的作用。因此，要把开发区的建设和布局与城市化和老城市延伸结合起来；把开发区的政策环境建设与制度创新结合起来。（二）大部分地区实行相对独立的开发区管理体制一个好的制度设计需要组织保证。在现行条块分割的体制下，园区内的体制改革试点经常遇到区外旧行政体制的制约。独立的开发区管理体制有利于把改革试点与区外行政管理体制隔离开来，可以用区内的职能转变和统一对外，克服区外条块分割的体制弊端。因此，为了减少区外行政体制的干扰，从组织上保证制度试点的顺利实施，实行相对独立的开发区管理体制更有利。一段时间内，我国大部分地区的开发区还将实行相对独立的管委会体制。要继续实行精减机构、简化程序，政务公开的原则，克服管委会扩大膨胀的趋势。（三）区域内统一规划，合理配置资源，发挥整体竞争优势开发区之间要不要竞争，应在多大范围内竞争，是目前开发区规划和建设中面临的一个两难问题。设立开发区大都是政府行为，开发区之间的竞争不同于一般竞争性行业的企业竞争。一方面，区域间开发区的竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，改善投资环境。但另一方面，过度竞争可能导致公共资源的浪费和资源配置扭曲。由于大部分开发区的公共基础设施投资是政府投资，过度竞争可能导致公共财产的浪费。地区优惠政策实际上是间接的政府财政补贴，不恰当的优惠政策也会导致企业资源配置行为扭曲。实际上，地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，最终开发区的竞争优势还取决于制度和区位优势。因此，开发区应是区域间的竞争，而不是区域内的竞争，区域内的开发区建设应该统一规划和布局，优化配置公共资源。如，新加坡是一个城市国家，实行产业布局园区化的战略，建立了30多个工业园区，成为世界上工业用地占国土面积比例最大的国家之一。新加坡工业园区开发建设采取一级政府统一规划，专业化分工建设、管理和服务，协调配合的模式。我国台湾地区则是先建一个“新竹”科技工业园，布局满了以后，又在台南开辟开发区。根据我国的实际情况，开发区建设至少应该在市一级实行统一规划。有些欠发达地区可以实行省一级统一规划，集中精力办好几个高质量的开发区，使其发挥扩散作用。在现行财税体制下，影响统一规划和集中开发的关键问题是利益关系，不仅涉及到各级政府的财税收入，还涉及到行政权力，以及政府和事业单位的人员安排等问题。各级政府最关心的问题是统一规划后利税是否都被收上去，多余的行政人员如何安置，GDP业绩如何计算等。因此，要建立合理的利益机制来协调区域内开发区的利益关系。可以实行联合出资，委托专业机构运作管理办法，集中财税，按投入比例分配，调动各方面的积极性。（四）实行政资分离的开发区资产运营管理体制开发区是政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。开发区的资产运营管理不同于政府行政管理，其管理机构是经营和服务性机构。开发区资产运营管理包括从区内规划、开发建设、推介招商、产业用地和厂房的出租，到区内日常服务和管理等。因此，应实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。要把开发区资产运营管理机构与一般的建筑和服务商区别开。开发区资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。有些开发区自己成立开发施工队伍。这部分应该社会化，采取竞争招标的方式发挥商业机构的作用。开发区管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。（五）公共基础设施与商业开发分离，实行专业化运行管理开发区的基础设施包括公共基础设施（道路、水、电、气等）、产业基础设施和生活服务设施等。从理论上来说，公共基础设施具有公益性，属于政府职能范畴；厂房和生活服务设施是商业性的，可以商业化运营。目前，我国大部分开发区实行公共基础设施与工业用地开发一体化，开发区的运行管理机构既要负责经济开发的任务，又要承担城市建设的责任。既然开发园区具有拓展城市的功能，并纳入城市发展规划，应该把城市公共基础设施建设功能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责。新加坡的经验是，根据工业园区基础设施的性质实行专业分工建设管理，工

业园区的裕廊管理局只负责工业用地和厂房开发，以及运行服务；陆路管理局负责园区道路和水电气公共设施建设；建屋局负责园区职工住宅。（六）开发区资产运行管理机构需要特殊制度安排开发区是一种特殊商品。其非公共基础设施建设也不同于一般的房地产开发，需要特殊的制度安排。一是开发区的开发建设必须有一定的超前性，投资规模大，回收期长，不确定性强，风险较大，通常民间资本不愿意进入。二是开发区要提供高质量低价格的设施才能吸引企业来落户，入驻企业还要符合建区的目标。如果完全靠商业化开发将会提高设施价格。三是一部分开发区要重点扶持中小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴。因此，开发区的资产运行管理机构还不能完全按照以盈利为目的普通公司模式运作。开发区基础设施和服务的性质决定了运营管理机构的性质。根据国际经验，大规模的集中工业用地开发大都是由政府资助，开发机构大都是非营利性机构，采取特殊法人制度，或者是国有企业和政府参股的财团。如，日本的区域开发公团是特殊法人，开发资金主要来源于邮政储蓄、政府债券等。新加坡的裕廊镇管理局是法定机构，是政府独资的非营利性机构，按公司化模式运作，专门从事工业园区的工业用地和厂房开发与管理。而一些小型科技园或工业园的开发机构多是政府参股，以企业为主的联合开发机构，政府不直接参与利益分配。如，意大利的科技园区联合体是由地方政府、研究机构、企业、大学和金融机构组成的；美国德州东南生物科技园是由两家大公司为主，研究机构和大学，以及州和地方政府共同出资的共建单位，具有孵化器性质。因此，应根据开发区的性质和特点对开发区的运营管理进行不同的制度安排。政府规划的、大规模集中开发的开发区，以政府投入为主，其运行管理机构要执行政府规划的意图。因此，政府与开发区运行机构的关系是委托和被委托的关系，实行政府授权管理，采取特殊法人的治理结构。开发运行机构在政府安排的制度框架下，自主经营。政府通过建立制度规范来约束运行管理机构，而不是直接干预其经营；政府在给予资助和补贴的同时，对其提供的产业基础设施价格实行上限控制。一些小型科技园将对地区经济有一定的带动作用，但是，其商业性较强，最终将成为以盈利为目的的实体。这类小型园区要服从政府的地区规划，在发展初期，政府将给予鼓励和扶持。可以采取企业、研究机构和大学、财团、政府等组成的联合体形式，这样一方面可以减少建设的盲目性；另一方面，可以在建设初期就能够按照市场经济的运作模式进行管理，提高效率。开发区的建设应该发挥民间资本的作用。对一些短期内能够回收的基础设施项目，可以允许民间资本经营或有民间资本参与，这样可以减少非公益设施建设的盲目性。（七）开发区政策与WTO规则接轨我国已经进入WTO，开发区的管理体制和政策要逐步与WTO规则接轨。WTO条款对开发区政策的影响主要有以下几个方面。一是补贴与反补贴协议的影响。“补贴与反补贴协议”中将补贴分为禁止、允许和限制三类。禁止的补贴是指对出口和进口替代实行补贴。允许的补贴是社会效益较大的公共财政支出范围内的补贴，如，政府资助竞争前和共性技术研究开发；对落后地区的转移支付；对环境保护投入补贴；扶持中小企业等。限制的补贴介于禁止和允许补贴之间，需要满足两个基本条件才可行：一是不针对特定企业与特定行业，对各种经济成分的企业一视同仁，公平对待，特别是要对外企实行“国民待遇”；二是要把补贴控制在一定数量之内，不影响其他成员国的利益，不构成竞争威胁。?二是与投资有关的协议（简称“TRIMs”）的影响。在加入WTO时，我国政府已经承诺取消并停止执行通过法律、法规或其它措施，对外国投资者实施贸易平衡和外汇平衡要求、当地含量要求和出口实绩要求，以及转让技术要求。外商投资法律和政策已经作了相应修改。三是与贸易有关的知识产权协定（简称“TRIPS”）的影响。《知识产权贸易协议》为全球实现更高标准的知识产权保护奠定了基础，TRIPS把已有的知识产权国际公约分为三类：第一类是基本完全肯定、要求全体成员必须遵守并执行的国际公约，包括《保护工业产权巴黎公约》、《保护文学艺术作品的伯尔尼公约》、《保护表演者、录音制品制作者与广播组织公约》、《集成电路知识产权条约》等4个国际公约；第二类是基本完全肯定、要求全体成员按对等原则执行的国际公约，包括十几个国际公约，主要是巴黎公约的子公约；第三类是不要求全体成员遵守并执行的国际公约，主要有《世界版权公约》、《录音制品公约》等(参见《2000年中国科技发展研究报告》，第314页，社会科学文献出版社，2000年12月)。综上所述，与WTO接轨不是不能实行优惠政策，而是要调整优惠环节、优惠对象和方式。因此，要清理开发区政策，在遵守WTO原则的基础上，广泛借鉴国际经验，进行适时调整，最大限度地利用允许的政策空间，以促进开发区的进一步规范发展。