如何借鉴国外经验推进我国政府采购制度探讨

如何借鉴国外经验推进我国政府采购制度探讨

如何借鉴国外经验推进我国政府采购制度探讨（一）政府采购制度概念及特点。采购是采购人或采购实体基于生产、销售和消费等目的，购买商品或劳务的交易行为。采购和销售一样都是市场上一种常见的交易行为，依据采购主体和采购资金来源的不同，采购可分为企业（私人）采购和政府采购。企业（私人）采购是企业或个人使用自有资金进行采购的行为；政府采购亦称统一采购和公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需要或为公众提供劳务，在财政监督下将财政购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为政府开支单位购买商品和劳务的行为。与此相关的政府采购制度是政府采购过程中以法律形式表现的采购法规、采购政策、采购程序和采购管理等一系列规章制度的总称。而相对于企业（私人）采购，政府采购具有如下特点：1.政府采购的主体是依靠国家预算资金运作的政府机关、事业单位、社会团体等，是大部分实行市场经济体制国家财政管理政府直接支出的一种基本方式，并且已经推广到国际贸易领域。政府采购为非商业性、非盈利性购买行为，即只能买，不能卖。2.财政部门对政府采购的款项实行直接支付方式，即财政部门不是将采购款项支付给支出单位，而是按采购单位与供应商签订的合同将资金直接支付给供应商。3.政府采购制度的采购环节是以公开、公平、公正为原则，按公开招标，减价竞卖的方式进行，这就极大地增加了采购过程的透明度，而且这一过程又直接置于财政部门的监督之下，一切按法律、法规依法办事，使违法行为得到有效抑制。4.政府采购涉及面相当广泛，其采购对象小到日常的办公用品，大到公务用车、飞机乃至武器等无所不有。并且，采购价值占国内生产总值的比重相当大，根据有关资料统计：美国政府在1989—1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26％—27％。5.政府采购与企业（私人）采购相比前者能产生社会效益，具有社会责任。政府利用自己是最大的单一“买主”所形成的巨大吸引力，通过经济手段，来实现政府想解决，但又不太好解决的社会问题。如：总量控制问题、结构调节问题、稳定物价问题、避免经济犯罪问题、残疾人就业问题等等。政府在采购时通过经济手段就可以非常有效地解决这些靠行政手段难以解决的社会问题。（二）我国推行政府采制度的历史背景。1.从我国国内局势来看，改革开放以来，我国经济蓬勃发展，但是财政却日益窘迫，财政赤字逐年增加，债务规模逐年扩大，中央宏观调控能力严重削弱。造成这些问题的主要原因是由于支出管理体系明显地不适应市场经济要求。造成财政资金使用效益不高。这样讲的理由是：第一，从理论上讲，需求与供给问题始终是财政面临的一个矛盾，特别是在我国这样一个经济体制转轨的国家，由于特定的历史环境造成了支出结构的扭曲。在计划经济条件下，收入和支出都高度集中，职工生老病死都离不开财政，这是计划配置的必然结果。在由计划经济向市场经济转轨过程中，财政资金相对分散，但支出包袱却不能减少，一方面适应市场经济的管理体系正在建立，一方面计划经济条件下原有的管理机构却未能取消。一方面产生了下岗职工安置，克服市场不完善和规避风险的各类政府基金等新的支出，一方面本应推向市场的支出仍由财政负担，财政职能范围内的事管不好，财政职能外的事又摆脱不了，在这种情况下，收入再多也不能满足支出。第二，我国不同于其他市场经济发展比较完善的国家，这些国家有经过长期实践建立起的一整套法制化、规范化的比较适应市场经济的财政支出管理体系。而我国这方面的工作才刚刚开始，有些还在摸索探讨之中，这方面改革的任务相当大。这是政府采购制度走进我国财政理论和实践领域的主要背景。2.从国际局势看，伴随着世界经济全球化和市场一体化进程的加快，世界各国曾经是封闭独立的政府采购市场也逐步走向开放。使我国加入世界贸易组织成为历史的必然选择。经过1973年至1979年关贸总协定东京回合和1986年至1993乌拉圭回合的谈判、协商，参加谈判的成员国最终形成了《政府采购协议》，并于1976年1月1日，正式生效实施。由于世界贸易组织，已经取代了关贸总协定，因此，《政府采购协议》成为世贸组织的诸项协议之一，是各国加入世贸组织必须签署的文件之一。随着我国加入世贸组织的愿望即将实现，在我国及早建立起与国际惯例接轨的政府采购制度已迫在眉睫。这是我国推行政府采购制度的又一重要背景。二、发达国家政府采购制度的形成及特点政府采购制度起源于欧洲。从18世纪末开始，西方国家逐步开始实行政府采购，制定相应的法律法规和建立管理机构；一战前后，政府采购的主体逐步由中央政府、地方政府向其它公共服务组织扩展。二战后，政府采购的作用向外延发展，成为政府干预经济的一种手段。到了60年代至70年代之间，由于发展中国家大规模兴建基础设备和发展重点行业，国际招标得到广泛的应用，政府采购制度开始走向国际化。最终，1980年，政府采购的国际规则《政府采购协议》建立。发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系。因此，我们应大胆借鉴国外政府采购的理论与方法，来发展我国的政府采购制度，尽管政府采购制度在我国尚未形成一个完整的体系，然而在我国许多地方已有这方面的成功实践，为了将这些成功实践经验加以进一步总结并从理论上予以升华，以促进我国科学规范的政府采购制度的建立，为此，我们拟结合国外政府采购制度，从法律规范、制度建设及运行环境等几个方面对发达国家政府采购制度进行剖析。（一）发达国家有一套完善的政府采购法律体系。为加强政府采购的管理和监督，各国都备有一套完整的法律体系。以美国为例，美国国会为了管理联邦政府的采购行为，通过了一系列管理政府采购的基本法律。这些基本法律主要包括1949年《联邦财产与行政服务法》和1948年《武装部队采购法》。另外，国会还制定了与政府采购相关的一系列法律，如1933年通过《购买美国产品法》，对美国的采购市场进行保护；《小企业法案》要求在政府采购中对小企业进行优惠。以上述基本法律为基础，由各行政部门制定的实施细则包括：联邦服务总署制定和颁布的《联邦政府采购条例》以及《国防部制定的武装部队采购条例》。（二）各国自有一套有效的适合本国国情的采购组织管理体制。世界各国的政府采购模式不能一概而论，都具有各自的历史原因的国情特点。总的来说，可分为三种模式：①集中采购模式，即由一个部门负责本级政府所有的采购。如香港政府除了土地、建筑物和个别低价商品外都由布政司物品供应科根据《公共采购条例》集中采购。②分散采购模式，即由各支出单位自行采购。新加坡是实行高度分散的采购制度，只有有限的物品如计算机、纸张等是通过集中采购的，其他物品都由各部门根据财政部（预算署）制定的《政府采购指南》自行采购。③半集中半分散采购模式，即除部分产品由专门部门采购外，其它则由各支出单位自行采购的采购模式。如英国规定，财政部的授权支出可在一定范围内使用（在资金总额内），但在大项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。虽然，各国政府采购的基本模式不尽相同，但都是从各自国情出发，经过长期的实践，在各自的法律范围内有序运行。（三）发达国家政府采购制度具有良好的运行环境。1.有明确的政府采购目标及原则。随着发达国家200多年的政府采购制度的发展，其目标已不仅仅局限于制度最初的节约政府支出。特别是随着政府职能内涵的扩大，政府经济作用的不断增强，政府采购的目标也日趋多元化。这些目标包括：促进政府采购的经济有效性；促进政府采购中廉洁和公众对政府采购制度的信心；促进实现其它特定的社会目标，如扶持小型企业和少数民族企业、对本国政府采购市场进行有效保护，还可以和其他政策配合实现多种经济和社会目标。如保护环境、促进就业等。政府采购中应遵循的基本原则包括公平竞争性原则、公开性原则、货币价值最大化原则等。2.有具体的政府合同的授予方式和程序。尽管支出管理是一个连续的过程，但对政府采购制度而言管理的核心是政府合同的授予方式或程序。大多数政府采购法规都以规范政府采购方法为主要内容，而不涉及采购计划和采购之后合同管理阶段。这些采购方法包括：①公开招标，即由招标人发出招标公告，邀请潜在的投标商进行投标，最后由招标人通过对各投标人提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比较，确定其中最佳的投标人，并与之签订合同的过程。②两阶段招标，即采购活动明显分为两个阶段；第一阶段，采购机构就拟采购货物或工程的技术、质量或其它特点以及就合同条款和供货条件等广泛征求建议，并同投标商进行谈判以确定拟采购货物或工程的技术规范；第二阶段，采购机构依据第一阶段所确定的技术规范进行正常的公开招标程序，邀请合格的投标商就包括合同价款在内的所有条件进行投标。③选择性招标，即采购机构直接邀请有限数目的投标商投标的国际竞争性招标，即只有收到了采购机构投标邀请的供应商、承包商或服务提供者才可以参加投标。④寻价采购，即对几个供应商的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的一种采购方式。⑤单一来源采购，即采购实体在适当的条件下向单一供应商、承包商或服务提供者征求建议或报价来采购货物、工程或服务。⑥谈判采购，即采购方和买方通过对合同的细节进行面对面的商谈从而达成共识的一种采购方式。3.注重对本国政府采购市场进行有效保护。这是一国政府采购制度的一项政策目标。如美国至今仍执行着其1993年制定的《购买美国产品法》，规定联邦政府在签字购买物资采购合同或公共建设项目合同时，必须承担购买美国制造的产品的义务。国内产品优先是美国政府采购政策中的一条重要原则。即参加了《政府采购协议》的国家，在政府采购中采购外国产品的数量也极为有限。实际上，通过对政府采购市场的有效保护，鼓励采购本国产品，对本国经济发展极为有利。从政府采购制度对一国经济发展作用来看，在日本、韩国都曾为其支柱产业的振兴立下过汗马功劳。如日本在振兴汽车工业时，其政府和公共团体采购资金均投入了本国汽车工业；在振兴电子工业时期，办公自动化建设和通讯设备的采购为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场，帮助日本企业顶住了美国跨国公司电子产品的冲击。三、推进我国政府采购制度实施的几点设想（一）制定一套完善的政府采购法律体系。我国的《招标投标法》正在制定之中，这对保证我国政府投资资金的有效利用起到了良好的作用，但它只是政府采购法的一部分，无法满足对整个政府采购市场进行管理的目的。因此，抓紧制定我国的《政府采购法》是建立我国政府采购制度的重要一环。但仅有《政府采购法》是不够的，还需要制定大量的配套法规，如对供应商资格要求的规定、对评标标准和程序的规定、对采购从业人员资格要求的规定、对采购管理和经办人员行为规范的规定、对采购质疑和仲裁程序的规定等等。（二）改进现行的预算管理机制。首先，改进预算监督。实行政府采购制度后，财政监督将由价值形态向实物形态延伸，这意味着财政部门的工作领域要拓宽，财政干部的知识结构也要作相应调整，他们既要具备专门的招、投标知识，又要对市场行情、商品和劳务的特性有准确细致的了解。其次，改革现行财政预算编制方式和拨款方式。一是在预算的编制上尽快实行“零基法”，并细化预算科目；(www.ixbw.com)二是以项目定资金，对专项资金跟踪监督，年终以报表形式单独反映；三是改简单按预算下拨经费为按采购合同直接向供货商拨付货款。再次，相应调整国库制度。现行国库制度是国库根据预算会计制度通过结算系统和层层下拨预算资金，这与政府采购资金的直接支付相矛盾。实行单一国库帐户，才能与财政直接拨款方式相吻合。（三）建立一套有效的集中组织管理体制。目前各国实行政府采购组织管理的统一模式多为集中采购制。目前我国的政府采购基本上是由机关事务管理局及各个部门自行进行，由此引起的资金浪费和效率低下的现象十分严重，实行政府采购的集中管理是必然趋势所在。因此，我国可参照国际贯例，在最高层设立政府采购委员会，制定和统一全国的政府采购政策，统一管理全国的政府采购项目，下设专职机构，具体实施政府采购。（四）制定政府采购市场稳定、适度开放的政策目标。我国要加入世贸组织，必须向成员国开放政府采购市场，但政府采购市场的开放是一个渐进的过程，不能在各方面都不成熟的情况下争于求成，更不能以牺牲本国利益为条件。就当前通行的做法来看，各国政府采购制度中一项重要的政府目标就是注重对本国政府采购市场的有效保护，鼓励在政府采购中优先购买本国产品以促进本国民族工业的发展。鉴于此，我国应制定政府采购市场的适度开放政策，通过门槛价（实行政府采购的最低价）、采购实体的确定、产业保护选择等措施，做到既符合国际贯例，又最大限度地维护本国利益。