完善我国水资源流域管理制度

完善我国水资源流域管理制度

完善我国水资源流域管理制度　 宋海鸥 朴光洙 马品懿

人类生活总是在一定的流域区间进行的，历史上几大文明古国也无是不在流域中产生的：长江黄河流域的中华文明，幼发拉底河和底格里斯河形成的美素不达美亚平原的古巴比伦文明，尼罗河的古埃及文明等等。可以说，自然赐予人类的不仅是秀美的山川，还有人类生存之源——水。

水作为一种重要的自然资源和环境因素与其他种类的自然资源的区别在于其流动性和可再生性，水是唯一可以再生的自然资源。人类对水多种利用方式多种多样，如灌溉、发电、航运、供水、渔业等等，上述方式也是相互联系的。因此只有在对水资源按照流域进行行统一规划，才能更好地发挥水资源地综合效益。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中也提出，水资源应按照流域进行综合管理。

流域管理通常指通过流域的统一规划与目标，流域、部门按其职责对有限的水资源分别进行管理。[1]也有学者从水土保持角度出发认为流域管理是指为了充分发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益，以流域为单元，在全面规划的基础上合理安排农、林、牧、副各业用地，因地制宜地布设综合治理措施，在防治自然灾害的同时，对水土资源进行保护、改良与利用。[2]

一、中外有关水资源管理制度的比较

（一）国外水资源管理的制度

1、美国的田纳西河流域管理制度

田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，流域面积10.5万平方公里，涉及美国7个州，但是流域淤沙沉积，大多数有价值的矿产资源被盲目掠夺，土地严重荒漠化和风化，经常发生洪涝灾害，造成了相当大的生态问题。[3]1933年美国颁布了《田纳西河流域管理局法》，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局”（TVA）。该法规定流域管理局是个政府机构，负责田纳西河流域防洪、航运、灌溉等综合开发和治理。同时，法律授予该流域管理机构很大的行政管理权力并明确与其他机构的关系，使管理局能有效、顺利的行使职责。由于有法律的专门授权，使得田纳西河流域管理局能够根据本流域的资源状况、充分考虑开发工程所必须适应的长期发展要求，制定包括防洪、发电、航运、灌溉、农业生产、环境保护等内容的综合性的长期开发方案，同时，协调产业经济与环境保护之间的关系，取得了巨大的成就。

2、法国的流域管理委员会制度

法国于1964年颁布了水法，建立起高效率的水资源管理系统。这个系统被誉为世界上比较好的水资源管理系统之一，其显著特点是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域管理委员会。首先将水当作水的汇集系统的整体进行管理，以河流域为单位，按照流域面而不是按行政区进行管理。由于运用了这个系统，法国河流的生态状况有了显著的改善，甚至在人口特别密集的巴黎地区，饮用水源的质量也能满足现代的要求。

3、英国的泰唔士河水务局

英国于1974年成立的泰唔士河水务局是一个综合性流域管理机构。依照1973年英国颁布的水法，它负责流域统一治理和水资源统一管理，包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水、下水道、污水处理、防洪、水产、水上娱乐等河流管理所有方面的内容，并有权确定流域水质标准，颁发取水和排水(污)许可证，制定流域管理规章制度，是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体。[4]

（二）我国有关水资源管理的制度法学毕业论文

1、1988年颁布的《水法》当中规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。”因此，此时确立的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的水资源管理制度，实质上仍是以区域为单元的水资源管理制度。

2、2002年新修订的《水法》规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”因此，此时确立的是流域管理和行政区域相结合的水资源管理体制。

二、我国现行水资源管理体制的弊端

根据我国现行的《水法》，我国的水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域与行政管理相结合的结果仍然是水资源流域管理服从于行政管理，依然不能解决日益严重的水危机问题。

首先，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，必然会导致“以地方行政区域管理为中心”的分割管理状态的出现。因为，经济学当中的公共选择理论认为，各级政府在市场上也是一个“经济人”，也要追求利益最大化。在市场经济的条件下，由于经济利益的驱动，流域的各地方政府为了各自的利益，势必会对流域自然资源、自然环境的开发、利用和保护方面的统一管理产生不同程度的抵触，势必会“充分”地利用其在流域行政区域管理方面的权力，大力开发和利用其行政区域内的流域自然资源和自然环境，为本地方社会经济的发展谋取利益，而不会自觉地、主动地从全流域的利益、从流域可持续发展的角度来开发、利用本行政区域内的自然资源和自然环境。

其次，流域管理实际是一个如何设置水行政管理体制和划分职权的问题。我国的水行政过去总是跟着行政建制走，行政区划就是水权地界，无形中河流、水系被“腰斩”，相有悖于水性，严重违反自然规律。其结果是流水在地理上被切割成块，水管理机构受行政权控制要为地方服务，再加上各部门的功能性管理，权力交叉，范围不清，职责相互纠缠，难免促成灾难的发生。[5]以黄河为例：黄河流经九省市，水在上、中、下游各有其主，上游以地势之利在其“辖区”理直气壮地用水，下游连续近二十年的断流，暴露出调控体制的不适应性。黄河断流固然有自然因素的影响，但沿河缺乏统一管理和调度是不容忽视的因素。