财产起源与村落边界——征地拆迁补偿分配和村改居中“集体资产”的分割

财产起源与村落边界——征地拆迁补偿分配和村改居中“集体资产”的分割

　　财产起源与村落边界——征地拆迁补偿分配和村改居中“集体资产”的分割刘玉照，上海大学社会学院教授、博士生导师最近几年，伴随着大规模的城市化和征地拆迁，由征地拆迁补偿分配和村改居过程中的“集体资产”分割而引发的矛盾和冲突越来越多，由此导致的大规模群体性事件也发生了多起，在舆论界和学术界引发了越来越多的关注。综观最近几年相关的矛盾冲突和群体性事件，冲突各方的分歧主要集中在这样一些问题上：因征地拆迁补偿或村改居而产生的规模比较庞大的集体资产应该如何分割？哪些人有权利分享这些资产？每个人分享的份额应该如何确定？进而言之，集体产权分割问题上的分歧，又主要聚焦在对两个基本问题的认识上：一个是村落共同体的边界如何界定？二是村落集体资产是如何创造的？本文将对这两个分歧的表现和原因做进一步的分析，反思目前学术界在处理这个问题上存在的问题。一、人口流动与村落共同体边界的多元化涉及到集体资产的分配，首先要明确的一个事情是村落共同体的边界，即哪些成员有资格享受集体资产的收益，或者说有资格参与集体资产的分配。在一个传统的村落当中，除了自然的婚迁之外，村落成员往往比较稳定，对于这些村落来讲，确定村落共同体的边界和集体成员的身份相对比较简单。但是对于大部分面临着大规模征地拆迁和村改居的城郊村落来讲，由于大规模的人口流动，这个问题变得十分复杂。首先，这些村落中往往都聚集了大量的外来人口，很多外来人口是举家迁移，在这些村落中已经生活了好多年，有些早期过来从事农业生产的种粮大户，可能已经在当地生活了近20年，有些甚至已经在当地建了房子，落了户口。这些人虽然还被当地村民看作是外来人口，但事实上他们已经与原来的流出地社会失去了联系，在当地社会落地生根。当他们面对征地拆迁或者村改居，失去他们赖以生存的土地和长期居住的房屋时，他们虽然不能够与当地居民享有同等的权益，但是否也应该得到一定的补偿？其次，这些村落中原有的户籍居民，在过去的几十年中也发生了很大的变动。有些已经举家迁往城市或者周边城镇，有的则在历次的征地拆迁和城市化运动中改变了户籍身份，变成了城镇居民。按照一般的逻辑，这些举家迁出的村民，尤其是已经获得城镇居民身份的村民，不应该再来分享征地拆迁和村改居集体资产分割的好处了。但是由于这些村民“农转非”的时机不同，他们从“农转非”中获得收益也不同。早期， “农转非”本身就可以带来很大的收益，包括更好的收入和相关的福利待遇。但是后期， “农转非”的收益就十分有限了，尤其是一些几乎没有享受到一点好处的“农转非”人员，他们不但没有得到相应的工作和福利待遇，而且还失去了赖以生存的农村土地，这些人甚至在城市中找不到工作和住房，重新回到村落当中居住和生活，成为长期生活在村落中的“城镇居民”。对于这些人来讲，他们哪些人可以享受征地拆迁补偿和集体资产分割的收益，哪些人没有资格参与分配，或者哪些人可以参与哪一部分集体资产收益的分配等，都成为棘手的问题。还有一些因参军、上学和婚姻本应该迁出而实际上并没有迁出的户籍人口，他们及其家属又有没有资格参与分配？再次，最近几年，由于大规模的房产开发，有些村落中还住进了大量的商品房住户和从城市中心地区迁出的城镇居民。(社会学论文　www.ixbw.com)他们虽然没有当地农民的户籍身份，并且很多居民也并不把他们的户籍迁入到目前居住的小区。但是根据属地管理的原则，他们在现在或者不久的将来，都将实实在在地成为这个村落物理范围内拥有合法居留权的居民。他们中的绝大部分虽然很少对分割村落“集体资产”抱有幻想，但是他们对于相关公共设施和公共服务的需求并不低，如何在集体资产分割中对于他们的集体诉求给予回应，也是一个令人头疼的问题总体来讲，目前的城郊村落，一方面是外来人口的大规模迁入，另一方面是本村年轻居民的大规模迁出；导致在原有村落的地区范围内，很多村落的外来人口已经数倍、甚至数十倍于本地户籍人口。在这种情况下，当他们共同赖以生存或生活的土地被征用，或者整个村落即将消逝之际，哪些人可以在这丰盛的最后的晚餐中分得一杯羹，成为大家争执和冲突的焦点。毕竟，动辄几十万甚至上百万的收益，会让任何一个利益相关者都怦然心动，甚至不择手段。二、“资本创造”、“劳动创造”与“天赋村籍”——关于集体资产起源和分配的意识形态之争除了村落共同体成员的边界难以确定之外，关于集体资产合法性的来源也是一个争论的焦点。根据初步的调研，在“村改居”过程中关于集体资产起源和分配问题上，大概有三个基本的逻辑：一是基于传统的“成员权”逻辑，即以不同时期形成的“天赋村籍”为边界，相信集体资产是老祖宗留下来的，应该按人头平均分配集体资产。这个逻辑大部分发生在集体边界比较稳定、人员流动还不是很大的村庄。二是“劳动创造”的逻辑，即承认集体资产主要是集体成员的劳动创造的，因此从上个世纪50年代入社到80年代集体经济解体，按照集体成员参与集体劳动的份额来进行分配，这个逻辑大部分发生在社会主义意识形态比较浓厚、集体资产更多以厂房设备等非土地资产为主的地区。三是“资本创造”的逻辑，即承认集体资产主要是由原始资本创造的，即集体资产的分配主要按照当年入社或乡镇企业创办时期的原始投入来分配，这个逻辑大部分发生在商业传统比较浓厚的江浙地区。当然，更多的村落采取的是以上三种逻辑的混合模式。“资本创造”和“劳动创造”的差异，曾经是过去一个世纪以来，资本主义和社会主义两大意识形态争论当中关于资本创造合法性理论的一个基本分歧所在，而“天赋村籍”也曾经是中国传统村落共同体保持稳定和良好秩序的基础。在当前的社会状况下，虽然单纯的意识形态合法性争论已经没有太大的意义，并且在短短100年中，经历了从传统农业社会到社会主义的改造，以及30年改革开放发展社会主义市场经济实践的中国农村，多样化的意识形态合法性已经形成，依靠一个简单的权威界定已经不能有效地发挥作用。但是，最后的分配方案是否与大部分利益相关群体的主观认知相一致，无疑是减少分歧和争执的决定性的因素。总之，集体资产的多样化存在形式，以及不同意识形态对集体资产形成的多样化认知，为各个成员从自己的切身利益出发进行产权诉求，提供了多样化的意识形态工具。这与日益复杂多样的共同体成员身份一起，成为征地拆迁补偿分配和村改居“集体财产”分割中分歧、矛盾和冲突最主要的来源。毕竟面对不菲的征地拆迁补偿费或村改居中用于分割的“集体资产”，是否有资格参与集体资产的分配，以及按照何种原则进行分配，将直接影响到某些成员及其家庭涉及几十万元甚至数百万元的收入。三、规则应该由谁来制定：立宪选择与村民“自治”之殇在这种情况下，共同体成员的身份应该由谁来界定、集体资产的分割应该遵循什么样的原则等对于当事者利益攸关的大事，到底应该由谁来决定？按照目前学术界比较流行的说法，集体资产的分割应该遵循村民自治的原则，由广大集体成员通过“民主”的方式来决定。但是现实中的“民主”实践遇到了两个方面的难题：一个是集体的边界多样化对民主实践的运作提出了挑战，自治往往会成为少数户籍居民分割集体资产，对其他利益相关群体实施剥夺的合法性程序。二是意识形态的多样化，使得意识形态成为利益诉求的工具，在缺乏“无知之幕”的情况下，可以达成一致同意的布坎南意义的“立宪选择”成为乡村民主实践的“奢求”。在这种情况下，大部分基于“少数服从多数”原则实施的民主决策反而成为矛盾和冲突的制造者。正是这些方面原因的存在，很多基于“民主”和“自治”原则而实施的集体资产分割，反而引发了无休止的上访和诉讼；同时，也有大量的村居因为惮于可能引发的矛盾和冲突，而不得不一再延迟村改居和集体资产分割的实施进程。四、可能的出路改革开放以来，随着大规模的城市化进程，越来越多的农村实现了“村改居”，在这个过程中，关于集体资产的分配问题往往是关键。在2000年之前，农村土地升值还不算太快，各地农村集体资产的规模也不是很大，因此，在“村改居”过程中，集体资产的分配所遇到的困难也不是很大。但是随着各地城市化进程的加快，农村土地尤其是城郊土地，升值的潜力越来越大，集体资产数千万甚至数亿元、数十亿元的村庄越来越多， “村改居”过程中因为集体资产分割所引发的矛盾和冲突也越来越尖锐和激烈。那么，如何分配这些资产，才能避免产生更多的矛盾和冲突呢？首先，要对村落边界多样化以及村落成员身份多样化的事实进行比较充分的调研，了解广大村民对这些事实的认知，以及他们对于集体资产来源多样化的认知，充分了解当事者认知中的意识形态和合法性标准是什么。其次，基于对事实和认知的调研，在超越村落的市或省级层面，至少是在县级以上层面（避免太多的利益关联）制定关于村落成员边界的标准，以及对不同类型的集体资产来源进行界定，并以法令或行政法规的形式颁布实施。这样做一方面可以照顾到不同地区的差异性，使得相关的界定在最大程度上符合广大村民对村民身份和财产来源的认知，避免更多不公平感的产生；另一方面可以避免人们单纯从自身利益出发，运用意识形态工具来进行无休止的争执和冲突，减少征地拆迁补偿分配和村改居中“集体资产”分割所导致的矛盾和冲突。